제주 기초자치단체 부활 논의, 가시밭길 걷는 이유는?

제주도에는 제주시와 서귀포시가 있지만 시장은 선출하지 않는다.

제주시·서귀포시는 현재 법인격과 자치권이 없는 행정시로, 각 시장은 도지사가 임명하는 임명직이다.

제주도는 2006년 제주특별자치도가 출범하면서 기존 기초자치단체를 없애고 광역 단위 단일 자치단체가 됐다.

제주는 광역지방자치단체 중 선거로 기초자치단체장을 선출하지 않는 유일한 곳이다.

최근 자치권 부활을 위해 기초자치단체를 다시 설치하자는 기초단체 부활 논의가 활발히 이뤄지고 있지만 여전히 가시밭길을 걷고 있다.

◇ 주민투표로 단일 광역 결정

애초 제주도에는 제주도라는 광역단체와 '제주시'(현재 제주시 동 지역)·'서귀포시'(현재 서귀포시 동 지역) 등 2개 시, '북제주군'(현재 제주시 읍·면 지역)·'남제주군'(현재 서귀포시 읍·면 지역) 등 2개 군이 있었다.

1995년 제1회 지방선거 때부터 2002년 제3회 지방선거까지 도지사뿐만 아니라 시장과 군수를 직접선거로 선출했고 4개 시·군이 각각 예산 편성과 집행 등에 대한 자치권을 행사했다.

민선 1기에는 고민수 제주시장, 오광협 서귀포시장, 신철주 북제주군수, 강태훈 남제주군수가 각각 기초자치단체를 이끌었다.

민선 2기 기초자치단체장은 김태환 제주시장, 강상주 서귀포시장, 신철주 북제주군수, 강태훈 남제주군수이며 민선 3기는 김태환·김영훈(보궐) 제주시장, 강상주 서귀포시장, 신철주 북제주군수, 강기권 남제주군수다.

변화는 제주도가 특별자치도를 추진하던 2005년 시작됐다.

당시 김태환 지사는 특별자치도와 국제자유도시의 효율적 추진을 명분으로 기초자치단체가 없는 단일 광역체제 안을 주민투표에 부쳤다.

민선 1·2·3기 내리 3선에 성공한 신철주 북제주군수 등이 기초자치단체를 없애는 안에 대해 강력히 반대했지만, 주민투표 결과 단일 광역체제 안이 절반을 넘긴 57%의 찬성으로 채택됐다.

이에 따라 2006년 제4회 지방선거 때부터 제주시장과 서귀포시장을 선출하지 않았고 올해로 20년째 기초자치단체 없이 광역단체만 두는 단일 행정체계가 제주도에 자리 잡았다. 다만 행정 효율과 원활한 민원 해결을 위해 제주시와 서귀포시라는 행정시를 뒀다.

◇ 기초단체 부활 논의 활발

그런데 민선 5기가 시작된 2010년부터는 도민 사회 분위기가 달라지기 시작했다.

도지사에 대한 권한 집중, 제주시와 서귀포시의 불균형 발전, 행정시의 자율성 제한, 주민 참여의 제한 등의 문제점이 제기돼 기초자치단체 부활 주장이 지방 정가와 학계 및 시민단체 일부에서 터져 나왔다.

2011년부터는 행정체제를 다시 개편하자는 논의가 제주도 차원에서 공식적으로 이뤄졌다.

강원도와 전북도가 기초단체를 그대로 유지하면서 특별자치도로 각각 출범하자 같은 특별자치도인 제주도에도 기초단체가 있어야 한다는 주장은 더 힘을 받게 됐다.

현 민선 8기 오영훈 지사는 후보 시절 기초단체 부활을 공약으로 내걸고 당선되기도 했다.

제주도는 2024년 제주도 행정체제개편위원회를 통해 기초자치단체 부활을 결정하고 3개 기초자치단체(동제주시, 서제주시, 서귀포시)를 설립하는 방안을 추진했다.

3개 행정구역은 제주시를 국회의원 선거구(제주시갑·제주시을)에 따라 서제주시와 동제주시 2개로 분할하고 서귀포시를 현행대로 두는 것이다.

제주도는 2026년 제9회 지방선거 때부터 기초단체장을 직접선거로 선출하는 목표를 정하고 행정안전부에 주민투표를 건의했지만, 정부가 주민투표 실시를 사실상 수용하지 않으면서 무산됐다.

또 일부 정치권에서는 현재 제주시를 동쪽과 서쪽으로 쪼개는 동제주시, 서제주시 분할 방안에 대해서 반대 의견을 표출하며 기초단체 분할 권역 재논의를 주장하기도 한다.

광역 단일체제가 20년간 유지돼 이미 도민 사회에 자리를 잡았고 자치권은 읍면 단위나 다른 방안으로 강화하면 된다며 현행 유지를 주장하는 도민도 있다.

이번 6·3 지방선거에서 도지사 후보에 나선 더불어민주당 위성곤 후보는 기초단체 설립을 찬성하지만, 국민의힘 문성유 후보와 무소속 양윤녕 후보는 자치권은 강화하되 현재의 광역 단일 행정체제 유지를 피력하고 있다.