Nuevo modelo de financiación autonómica desincentiva rebajas fiscales

El nuevo modelo de financiación autonómica diseñado por el Gobierno y que Hacienda ha ido planteando durante las últimas semanas a las comunidades no implica solo una redistribución y aumento de los recursos económicos que nutren la caja común del sistema, sino una profunda reingeniería técnica que introduce un mecanismo de armonización fiscal entre territorios por la puerta de atrás. En la práctica, esa novedad representa un poderoso desincentivo a las rebajas de impuestos por parte de las comunidades.

El Ejecutivo lleva varios años mostrando su intención de frenar esas reducciones fiscales autonómicas en impuestos como el de sucesiones y donaciones, el de transmisiones patrimoniales, el de patrimonio o el de la renta. Ahora, dadas las dificultades para llevar a cabo ese propósito, Hacienda ha incluido en la propuesta de financiación ―remitida a las comunidades la semana pasada―, varios cálculos y cambios de calado sobre las grandes magnitudes tributarias. En la práctica, actúan como un potente desestímulo para aquellos gobiernos regionales que, en el ejercicio de sus competencias, decidan aplicar rebajas de impuestos.

Para entender las modificaciones previstas en el modelo, primero es necesario desgranar el concepto de recaudación normativa, que es una de las claves de bóveda del sistema de financiación y la herramienta que permite medir la riqueza teórica de cada comunidad. La recaudación normativa no es el dinero que las autonomías ingresan en sus arcas, sino la cantidad que Hacienda calcula que deberían obtener si aplicasen al milímetro las leyes estatales, es decir, sin ejercer su capacidad para bajar impuestos o aplicar bonificaciones. Es, por así decirlo, la referencia fiscal teórica sobre la que se calculan las aportaciones de los territorios a la caja común, desde la que posteriormente se reparten los recursos en función de varios parámetros demográficos y económicos.

El problema para las comunidades que apuestan por bajar los impuestos reside en que Hacienda ha decidido realizar una revisión al alza de todos estos valores teóricos. Con ello, el sistema obliga a las comunidades a contribuir más a la caja común, independientemente de si realmente recaudan el dinero o si han renunciado a él mediante descuentos fiscales. De esta manera, pueden seguir rebajando impuestos, pero con la contrapartida de asumir un mayor coste para sus arcas.

La propuesta del Gobierno, entre otros puntos, habla de “mejorar” el cálculo de los valores normativos para que representen “de forma más fidedigna” cuál sería la recaudación de una serie de impuestos si las comunidades no hubiesen ejercido competencias normativas. El texto, de hecho, especifica que uno de los objetivos de la reforma es reforzar los ingresos autonómicos mediante “mejores fórmulas para determinar el valor normativo de los tributos cedidos”.

Esta revisión al alza de la recaudación normativa afecta a figuras tributarias como el IRPF, cuya gestión y recaudación se reparte entre el Estado y las comunidades autónomas. En su propuesta de financiación, Hacienda plantea elevar el porcentaje cedido del 50% actual al 55%, un cambio que sobre el papel amplía la autonomía financiera de los territorios, pero que también modifica el cálculo de su capacidad fiscal teórica. Al aumentar la participación autonómica en el impuesto, también se incrementa la recaudación normativa, con independencia de los ingresos que se obtengan realmente. Eso significa que, si una comunidad decide rebajar el IRPF, seguirá realizando su aportación a la cesta común como si hubiera recaudado ese 55% teórico íntegro, asumiendo con recursos propios la diferencia entre esa cifra y los ingresos efectivamente obtenidos.

Pese a todo, las posibilidades de que la reforma prospere son, por ahora, muy reducidas. La propuesta carece de una mayoría política suficiente, ya que las comunidades gobernadas por el PP rechazan el modelo, al igual que la práctica totalidad de los ejecutivos autonómicos del PSOE ―con la única excepción de Cataluña―. Los territorios, que volverán a reunirse con Hacienda el 29 de julio en un nuevo Consejo de Política Fiscal y Financiera, afean al ministerio que el esquema se haya negociado primero con la Generalitat de manera bilateral, y que después se haya presentado al resto con un paquete prácticamente cerrado. En el Congreso, además del rechazo de los partidos de la oposición, Junts tampoco ha mostrado hasta el momento su disposición a respaldarla.

Vivienda, herencias y patrimonio

En el caso de los impuestos que gravan la vivienda, como el de transmisiones patrimoniales (ITP) y actos jurídicos documentados (AJD), el cambio también es llamativo. Para el ITP, explica la propuesta de financiación de Hacienda, el valor normativo resultará de elevar del 85% al 100% el importe de las compraventas de vivienda libre de segunda mano declarado en escritura pública, y aplicar el tipo impositivo vigente. En AJD, la cifra teórica se obtendrá de elevar del 65% al 100% la suma de la cuantía de las transacciones de vivienda nueva y el 160% del importe de hipotecas constituidas sobre el total de fincas durante el año, aplicando después el gravamen correspondiente.

Lo mismo ocurre con sucesiones y donaciones (ISD). Para evitar que las bonificaciones autonómicas ―que en muchas regiones llegan al 99%― distorsionen el cálculo de la riqueza real, el modelo toma el valor normativo del año 1999, lo triplica y lo hace evolucionar con el indicador que mide los ingresos tributarios del Estado.