Neues Pflegegesetz: Mehr Geld, neue Instrumente, aber auch höhere Beiträge
Über dem Entwurf zum neuen Pflegegesetz von Bundesgesundheitsministerin Nina Warken (CDU) könnte „Geben und Nehmen“ stehen. Es sind völlig neue Instrumente geplant, etwa die digitale Vernetzung zwischen Kassen, Pflegebedürftigen und Angehörigen über ein „Pflege-Cockpit“. Zum Teil winkt auch mehr Geld, darunter für ein „Sozialraumbudget“ in der ambulanten Betreuung.
Gleichzeitig drohen aber auch höhere Beiträge für Kinderlose, Besserverdienende und für die Arbeitgeber von Minijobbern. Für pflegende Angehörige sollen die Kassen nur noch 70 Prozent in die Rentenversicherung einzahlen. Der Entlastungsbetrag in Pflegegrad eins, der bisher für Hausarbeiten genutzt werden konnte, wird gestrichen. Die Zuschüsse zu den Pflege-Eigenanteilen in Heimen steigen langsamer als bisher, und insgesamt wird es schwieriger, überhaupt einen Pflegegrad zu erhalten. Ein Überblick:
Was will das Gesetz erreichen?
Das Gesetz zur Neuordnung der Pflegeversicherung (PNOG), dessen Details am Donnerstag in Berlin bekannt wurden, will einerseits die Milliardendefizite der kommenden Jahre ohne Anhebungen der Beitragssätze ausgleichen. Und zwar mit einer Mischung aus Kürzungen und Zusatzeinnahmen im Umfang von fast 11,3 Milliarden Euro allein im kommenden Jahr 2027.
Andererseits stellt die Novelle gänzlich neue Wege in Aussicht, um die Pflege zu verbessern. Damit will Warken ihrem Anspruch gerecht werden, nicht nur die Finanzen zu stabilisieren, sondern das ganze System zukunftsfest zu machen.
Beabsichtigt ist laut Entwurf, der der F.A.Z. vorliegt, „die Finanzierungsgrundlagen der sozialen Pflegeversicherung zu stabilisieren und eine bürgernahe und menschenwürdige Versorgung von pflegebedürftigen Menschen in der Stadt und auf dem Land mit effizienten und nachhaltigen Versorgungsstrukturen personell und strukturell sicherzustellen“.
Was ist die neue Pflegebegleitung in der Strukturreform?
Zu diesen „Strukturreformen“ gehört unter anderem ein Rechtsanspruch auf fachliche Unterstützung zuhause, „Pflegebegleitung“ genannt. Auch erhalten alle Versicherten, die älter als 60 Jahre sind, ein Anrecht auf zusätzliche medizinische Leistungen zur Früherkennung und zur Prävention altersbedingter Risiken, Belastungen und Erkrankungen.
Dafür dürfen die Pflegekassen ihre Versichertendaten systematisch nutzen, um Bedarfe zu ermitteln und individuelle Angebote zu unterbreiten. Neu ist auch die Einführung eines Überbrückungsbudgets für Not- und Akutsituationen. Mit diesem Geld will man ambulante Pflegenotdienste und Kurzzeitpflegekräfte bezahlen, wenn pflegende Angehörige oder andere „Hauptpflegepersonen“ wegen eines Unfalls oder einer Krankheit ausfallen.
Was ist der Pflege-Cockpit?
Innovationen möchte Warkens Haus über flexiblere Vertrags- und Vergütungsregeln voranbringen. Etwa dadurch, dass Heime moderne Techniken ähnlich dem Personal über die Pflegesätze abrechnen dürfen, wenn das die Beschäftigten entlastet und den Bewohnern nicht schadet.
Auch wird es das erwähnte „Pflege-Cockpit“ geben. Damit ist gemeint, dass die Kassen für jeden ihrer pflegebedürftigen Versicherten einen individuellen digitalen Zugang schaffen. Dieser dient zur direkten Kommunikation mit ihm und den Angehörigen, stellt allgemeine und individuelle Informationen zur Verfügung und hilft bei der täglichen Organisation der Pflege.
Fließt Geld aus dem Haushalt oder dem Sondervermögen, etwa als Rückzahlung für Corona-Hilfen?
Ja und nein. Einrichtungen der Langzeitpflege können für die Digitalisierung insgesamt 1,6 Milliarden Euro aus dem Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität erhalten. Der Bundeshaushalt soll vom PNOG hingegen so gut wie gar nicht belastet werden. Allerdings wird die Rückzahlung von bereits gewährten Darlehen verschoben. Dadurch sparen die Pflegekassen von 2028 bis 2030 fast zwei Milliarden Euro.
Erst zwischen 2035 und 2039 sind Rückzahlungen von 840 Millionen Euro im Jahr vorgesehen. Insgesamt hat der Bund den Pflegekassen seit 2022 rund 4,7 Milliarden Euro geliehen. Davon sind laut Entwurf noch 4,2 Milliarden Euro offen.
Auf die Forderung der Versicherungen nach Bundesübernahme der „Corona-Kosten“ von 5,9 Milliarden Euro, etwa für Covid-Tests oder Boni, geht das Papier hingegen gar nicht erst ein. Das Thema scheint vorerst vom Tisch.
Was passiert mit de Rentenbeiträgen für pflegende Angehörige?
Auch springt der Bund nicht, wie gewünscht, für die „versicherungsfremde Leistung“ ein, dass die Kassen bisher die Rentenbeiträge für pflegende Angehörige zahlen. Die Entlastung sieht jetzt vielmehr so aus, dass die Versicherungen nur noch 70 Prozent der Rentenbeiträge aufbringen und der Altersgeldanspruch der pflegenden Angehörigen entsprechend sinkt. Bestehende Anwartschaften bleiben aber erhalten. Die Kassen sparen dadurch zwischen 1,8 Milliarden Euro 2027 und 2,1 Milliarden im Jahr 2030
Ähnlich wie in Warkens Beitragsstabilisierungsgesetz für die Gesetzliche Krankenversicherung (GKV) gibt Finanzminister Lars Klingbeil (SPD) keine zusätzlichen Mittel frei. Auch deshalb hatte sich die „Frühkoordinierung“ zwischen ihm und Warkens sowie dem Kanzleramt von Friedrich Merz (CDU) länger hingezogen als gewöhnlich.
Erst jetzt ist der geeinte Entwurf der drei Häuser an die anderen Ministerien zur Ressortabstimmung gegangen. Anschließend erhalten ihn die Bundesländer und Verbände zur Stellungnahme. Vor der Sommerpause im Juli will das Bundeskabinett die Vorlage beschließen. Die erste Lesung im Bundestag ist dann nicht vor dem Herbst möglich.
Wie viel Geld fehlt in der Pflege?
Trotz vieler Strukturveränderungen steht im PNOG auch die missliche Finanzlage im Vordergrund. Laut Entwurf fehlen zwischen 2027 und 2030 zusammengenommen mehr als 57 Milliarden Euro in der Pflegeversicherung, wenn der reguläre Beitragssatz von 3,6 Prozent nicht steigen soll. Höhere Sätze schließt das Gesetz ausdrücklich aus: „Damit die Lohnnebenkosten nicht weiter steigen, kommen Beitragssatzanhebungen nicht in Betracht.“
Das 57-Milliarden-Loch entspricht 80 Prozent der bisherigen Gesamteinnahmen der Pflegekassen eines ganzen Jahres. Schon 2027 fehlen 7,6 Milliarden Euro, in den Jahren danach betragen die Defizite 15,4, 16,9 und 17,4 Milliarden Euro.
Das Gesetz erwartet Finanzbedarfe, die noch deutlich darüber hinausgehen: zwischen 11,2 Milliarden Euro im kommenden Jahr und 20,9 Milliarden Euro 2030. Das hängt unter anderem mit dem Aufbau einer Liquiditätsreserve und eines Risiko- oder Nachhaltigkeitspuffers zusammen. Wird dieser nicht benötigt, kann das Geld in den Pflegevorsorgefonds als Rücklage für die Babyboomer fließen.
Die Finanzwirkung des PNOG summiert sich als Zusammenspiel von Mehreinnahmen und Minderausgaben im kommenden Jahr auf knapp 11,3 Milliarden Euro. Für die Jahre danach werden 18,1, 18,9 und 20,3 Milliarden Euro veranschlag. Damit ließe sich der rechnerische Finanzbedarf annähernd erreichen.
Welches ist der größte Sparbeitrag?
Den größten Sparbeitrag erbringt von 2028 an die „Reduzierung der Dynamisierung der Leistungsbeträge“ mit jährlich rund 3,4 bis 4,1 Milliarden Euro. Damit ist gemeint, dass die Ausgaben für Pflegeleistungen langsamer und weniger sprunghaft zunehmen als bisher.
Eigentlich würden sie 2028 einmalig um etwa acht Prozent wachsen, im Einklang mit der kumulierten Kerninflationsrate der vorangegangenen drei Kalenderjahre. Jetzt soll der Anstieg regelmäßiger erfolgen, aber nur um den jährlichen Durchschnitt der Dreijahresspanne. Zudem darf diese Zunahme nicht höher ausfallen als die Lohnentwicklung. Das neue Verfahren spart zwischen 2028 und 2030 fast elf Milliarden Euro.
Was passiert mit den Eigenanteilen in Heimen?
Zwischen zwei und 2,7 Milliarden Euro im Jahr – im kommenden Jahr 2,6 Milliarden – werden in den Pflegeheimen frei. Und zwar dadurch, dass die Leistungszuschläge der Kassen für die pflegerischen Eigenanteile der Bewohner verzögert greifen. Die Stufen für die Unterstützung je nach Verweildauer bleiben zwar erhalten, setzen aber sechs Monate später ein. Dadurch wird die höchste Zuschlagsstufe, in der die Kassen 75 Prozent der Pflege-Eigenanteile tragen, nicht mehr nach drei, sondern erst nach viereinhalb Jahren erreicht.
Wie wird der Zugang zu Pflegegraden erschwert?
Die Kassen sollen auch dadurch weniger ausgeben, dass die Voraussetzungen für die Einstufung in einen der fünf Pflegegrade für künftige Antragsteller erschwert werden. Der Finanztabelle zufolge sparen sie auf diese Weise zwischen 1,3 Milliarden 2027 und 4,2 Milliarden Euro im Jahr 2030.
Die Neudefinition der Pflegebedürftigkeit steht im Einklang mit früheren wissenschaftlichen Empfehlungen, über die sich der Gesetzgeber hinweggesetzt hatte. Dadurch haben bis heute viel mehr Personen einen Pflegeanspruch als erwartet.
Mit der Neuordnung soll der weitere Anstieg abgemildert werden. Es seien schon mehr als sechs Millionen Personen bedürftig. „Die Pflegeprävalenz ist deutlich höher als demographisch bedingt“, heißt es im Entwurf. „Auch im europäischen Vergleich ist sie außergewöhnlich hoch.“
Was bedeutet Entlastungsbudget statt Pflegegeld?
Statt des bisherigen Pflegegelds für die selbst organisierte Betreuung zuhause in den Pflegegraden zwei bis fünf stellt das PNOG ein „Entlastungsbudget“ in Aussicht. Es soll flexibler einsetzbar und höher sein.
Für neue Pflegefälle in den Graden zwei und drei gibt es aber Abstriche: Sie erhalten in den ersten drei Monaten nur die Hälfte des Budgets. Begründet wird das mit dem neuen Instrument der Pflegebegleitung, das die intensive Fachberatung zu Beginn abdecken soll. Die Halbierung erbringt 2027 einen Sparbeitrag von rund 900 Millionen Euro, anschließend sind es 1,0 bis 1,1 Milliarden Euro im Jahr.
Wie will Warken Zweckentfremdung in Pflegegard eins eindämmen?
Auf Einbußen müssen sich auch Personen im Pflegegrad eins zuhause einstellen. Ihr sogenannter Entlastungsbetrag wird 2027 vollständig gestrichen. Diese bis zu 131 Euro im Monat konnten bisher auch für Haus- oder Gartenarbeiten eingesetzt werden, was dem Gesetzgeber jetzt offenbar als entbehrlich gilt.
Für den Entlastungsbetrags in Grad eins soll von 2028 an die Pflegebegleitung einspringen, da sie der „präventionsorientierten, fachlichen Begleitung und Unterstützung“ in der häuslichen Pflege diene. Der neue Dienst wird auch genau daraus finanziert: Eine Hälfte des wegfallenden Entlastungsbetrags fließt in die Pflegebegleitung, die andere dient der Kassenstabilisierung.
Insgesamt erbringt der Wegfall des Entlastungsbetrags im Pflegegrad eins im kommenden Jahr 800 Millionen Euro. Dieser Betrag wächst bis 2030 auf eine Milliarde Euro an. Jeweils die Hälfte davon mindert die Ausgaben der Versicherung und alimentiert die Pflegebegleitung.
Was ist das Sozialraumbudget?
Auch in den Pflegegraden zwei bis fünf wird der Entlastungsbetrag reformiert. Er geht in einem neuen „Sozialraumbudget“ für „niedrigschwellige Alltagsunterstützung“ auf. Statt der bisherigen 131 Euro stehen dann bis zu 175 Euro zur Verfügung. Für pflegebedürftige Kinder und Personen bis zum 25. Lebensjahr werden maximal 300 Euro gewährt.
Was bedeutet Tarifmoratorium in stationären Einrichtungen?
Bemerkenswert ist auch der Vorstoß des Gesetzes zu einem Moratorium in der sogenannten Tarifentlohnungsvorgabe. Das zielt darauf ab, dass seit September 2022 die Pflegekassen nur noch Versorgungsverträge mit Einrichtungen schließen dürfen, die Löhne in Tarifhöhe bezahlen.
Diese Verpflichtung will das PNOG zwischen 2027 und Ende 2030 aussetzen. Außerdem darf der Vergütungsanstieg nur noch im Einklang mit der Grundlohnrate erfolgen. Damit ist die durchschnittliche Veränderung der beitragspflichtigen Einnahmen der GKV-Mitglieder gemeint.
Wie viel zahlen Kinderlose künftig mehr?
Neben den Einsparungen rechnet Warken auch mit Mehreinnahmen. So wird der Zuschlag für kinderlose Mitglieder in der sozialen Pflegeversicherung um 0,1 Beitragspunkte auf 0,7 Prozent erhöht. Für diese Gruppe sind künftig Beitragssätze von 4,3 Prozent fällig, während für Personen mit einem Kind 3,6 Prozent aufgebracht werden müssen. Die erhöhten Kinderlosenzuschläge machen 2027 zunächst 1,1 Milliarden Euro und von 2029 an 1,2 Milliarden aus.
Die Arbeitgeber belastet das nicht zusätzlich. Sie zahlen, wie bei Personen mit Nachwuchs, auch für Kinderlose weiterhin 1,8 Prozent. Die Kassenmitglieder selbst müssen aber jetzt 2,5 statt zuvor 2,4 Prozent in die Pflegeversicherung einzahlen.
Was zahlen Arbeitgeber demnächst für Minijobber?
Die Arbeitgeber werden jedoch an anderer Stelle zur Ader gelassen. Bisher wurden auf Minijobs bis zu einem Monatsverdienst von 603 Euro gar keine Pflegebeiträge erhoben. Jetzt müssen die Betriebe den regulären Satz von 3,6 Prozent aufbringen, und zwar allein ohne die Arbeitnehmer. Das spült der Pflege jedes Jahr rund 1,2 Milliarden Euro in die Kasse.
Welche Änderungen kommen zur Beitragsbemessungsgrenze?
Arbeitgeber und Arbeitnehmer werden beide durch die Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze belastet. Und zwar um zunächst 1,6 Milliarden und später um 1,7 bis 1,8 Milliarden Euro im Jahr. Die Grenze beschreibt die Schwelle im Bruttoarbeitsentgelt, bis zu welcher Sozialabgaben anfallen. Bisher sind das für die Kranken- und Pflegeversicherung 5813 Euro im Monat; Einkünfte darüber sind beitragsfrei.
Inwieweit leidet die beitragsfreie Mitversicherung?
Nach Warkens Vorstellungen wird auch die beitragsfreie Mitversicherung von Ehegatten in der Pflege eingeschränkt. Ähnlich wie im Krankenkassenspargesetz sind nur noch Lebenspartner kostenfrei mitversichert, wenn sie Rentner sind, behinderte Kinder oder solche im Alter bis zu sieben Jahren haben oder wenn sie Angehörige pflegen.
In fast allen anderen Fällen muss das Kassenmitglied – also der versicherte Partner - von 2028 an für die mitversicherte Person einen Beitragszuschlag von 0,52 Prozentpunkten zahlen. Beim Regelsatz mit einem Kind wären das 4,12 Prozent statt der bisherigen 3,6 Prozent. Diese Einbeziehung führt laut Gesetzentwurf zu Mehreinnahmen von 350 Millionen Euro im Jahr.
