市场监管行政处罚裁量新规发布 “首违不罚”具体怎么认定？

市场监管总局日前发布《市场监督管理行政处罚裁量规定》，将于明年1月1日起施行。这份新规直指市场监管行政处罚中的裁量权：首次区分设定从轻处罚和减轻处罚，统一“初次违法”等常见裁量因素的认定标准。

过去，同一类违法行为，在不同地区、不同执法人员手里，处罚结果可能相差不小，“同事不同罚”一直是经营主体反映集中的问题。新规就是要给执法这把“尺子”刻上统一刻度，让每一次处罚都过罚相当、宽严有据。

那么具体看，新规到底新在哪儿？首次区分设定从轻处罚和减轻处罚，是何用意？大家关心的“首违不罚”又该怎么认定？

市场监管总局法规司有关负责人介绍，此次出台《规定》，核心目的是让裁量权行使有章可循，让行政处罚过罚相当，与原有制度相比，主要特点可以总结为效力升格、阶次细分以及标准统一。例如，新出台的《规定》将裁量规则由规范性文件上升为部门规章，制度刚性更强、约束力更大，为全国执法立起统一标尺。

市场监管总局法规司司长 彭新民：核心目的是让裁量权行使有章可循、实现过罚相当，既守住监管底线，也为经营主体营造更加公平、透明、可预期的法治化营商环境。

先看阶次细分。简单说，《规定》把行政处罚裁量划分为不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚五个阶次，并对各阶次的适用情形作出具体规定。

尤其是过去实践中容易混同的减轻、从轻情形，这次被区分设定，目的就是解决执法人员“不敢用、不会用”的问题。

彭新民：标准上“一把尺子”。《规定》明确了行政处罚裁量基准“谁来制定、怎么制定、如何管理”等关键问题，并在全国范围内统一了“初次违法”“违法行为轻微”“危害后果轻微”等常见裁量因素的认定标准，最大限度统一裁量尺度，确保案件处理公平公正。

裁量基准就是执法的具体尺子，那么这把尺子由谁来制定？《规定》明确，市场监管总局负责制定反垄断等属于总局事权的基准；各省局是本省基准制定的主体；设区的市局主要负责地方立法设定事项，也可以根据法律法规和上级基准制定本市的基准。同时要求制定的裁量基准要向社会公开、进行动态更新，行政处罚决定文书里也要写明裁量基准的适用情况，提高透明度。

现实中，一个案子可能同时存在从轻、从重等多项情形。对此，《规定》第十九条给出具体算法：先评估各项情形的影响程度，影响相当的，同向情形相叠加、逆向情形相抵减，再确定怎么罚；影响程度相差较大的，要考量主要因素、兼顾其他情形进行裁量。另外程序上要“严把关口”，比如把从轻处罚调整为减轻处罚，须经本部门负责人集体讨论决定，防止裁量权滥用。

此外，记者在采访中了解到，从轻处罚和减轻处罚过去一直合并表述，新规首次把两者区分设定，给基层执法划出清晰边界。

彭新民：很多企业特别关心从轻、减轻处罚。过去《指导意见》将从轻、减轻放在一起规定，边界模糊，实践中存在不敢、不愿适用减轻处罚，或者乱用、滥用减轻处罚的问题。这次我们把适用情形进行区分，分别作出规定，划清从轻处罚和减轻处罚的边界。

那么从轻处罚和减轻处罚，这二者具体怎么区分？

《规定》第十四条明确，受他人胁迫实施违法行为、主动消除违法行为危害后果、主动供述市场监管部门尚未掌握的重大违法行为、配合市场监督管理部门查处违法行为有重大立功表现的，应当减轻行政处罚；

《规定》第十五条明确，受他人诱骗实施违法行为、主动减轻违法行为危害后果、主动供述市场监管部门尚未掌握的违法行为、配合市场监督管理部门查处违法行为有立功表现的，应当从轻行政处罚。

说完从轻、减轻，再来看关注度很高的“首违不罚”。“首违不罚”制度是行政处罚法确立的重要制度，目的是落实处罚与教育相结合原则，以劝诫教育引导当事人改正轻微违法行为，从源头预防违法行为发生。在具体的行政处罚中如何认定“首违不罚”，新规对此也作出了统一界定。

彭新民：关注度较高的“首违不罚”，此前各地认定口径不一致，企业难以形成稳定预期。这次我们统一规则——初次违法是指两年内第一次发生同一性质的违法行为，但如果涉及生命健康、金融安全并且产生危害后果的，间隔时间是五年。在这里特别要提醒企业，初次违法不是“免罚金牌”，更不是放任违法。不予处罚必须同时满足初次违法、危害后果轻微、及时改正三个法定条件，三个法定条件缺一不可，不能单凭初次违法就直接免罚。

市场监管总局下一步将督促指导各地修改完善行政处罚裁量基准，建设裁量基准库，将裁量基准嵌入执法办案系统，用数字化手段辅助裁量，推动统一执法尺度。