O receio é de que o tamanho da alíquota, estimada em 11,3% pelo Tribunal de Contas da União para 2027, represente aumento da carga tributária, principalmente no setor de serviços — menos beneficiado com o aproveitamento de créditos tributários de cadeias anteriores.
Somado ao imposto dos estados e municípios, com cobrança integral prevista para 2033, a previsão de analistas é que o futuro imposto sobre o consumo atinja 30%. Se confirmada, seria maior do que a alíquota de todos os países desenvolvidos.
A proposta do TCU será encaminhada ao Congresso Nacional, que poderá concordar ou não. Caberá ao Senado fixar, até 15 de dezembro, o valor final da alíquota a ser cobrada a partir de 2027.
À época, a proposta não englobou um imposto sobre o consumo de estados e municípios para que não fosse preciso mexer na Constituição Federal.
Bastaria aprovar projeto de lei sobre o assunto, que depende de menor adesão de deputados e senadores. A reforma do ICMS e ISS estadual e municipal ficaria para um segundo momento.
Já a reforma tributária aprovada pelo Congresso no governo Lula teve como principais referências a PEC 45, elaborada a partir dos estudos de Bernard Appy, então no Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), e o substitutivo apresentado pelo deputado Aguinaldo Ribeiro em 2023.
O governo Lula não encaminhou uma proposta própria de reforma do consumo ao Congresso, mas participou ativamente das negociações por meio da equipe do Ministério da Fazenda e defendeu diversos pontos incorporados ao texto final.
Uma das diferenças entre os textos é que a proposta de reforma tributária sobre o consumo de Guedes, defensor da autonomia dos entes federativos, contemplava apenas um imposto federal, deixando de fora os tributos dos estados e municípios.
A reforma aprovada no governo Lula baseou-se no modelo de Bernard Appy (CCiF), mas adaptou o projeto original: em vez de um imposto único (IBS) gerido por todos, o Congresso optou pelo IVA Dual, dividindo-o em CBS (federal) e IBS (estadual/municipal) para preservar a autonomia dos entes federativos.
Ambas as propostas (Lula e Guedes) compartilhavam o conceito de IVA e a instituição de um imposto seletivo, também chamado de 'imposto do pecado'. O projeto original de Appy, entretanto, previa a substituição de cinco tributos (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) por um único imposto, o IBS.
As duas propostas tinham em comum a substituição de PIS e Cofins por um tributo nos moldes de um imposto sobre valor agregado (IVA), além da intenção de instituir um imposto seletivo sobre produtos considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.
Possível redução da alíquota
Pressionados pelo setor produtivo da economia, os chefes das equipes econômicas também informaram que buscariam reduzir a alíquota no futuro.
“Não estabilizamos ainda a alíquota. Fizemos uma primeira proposta. Se isso se revelar exagerado, a gente baixa”, afirmou Guedes naquele momento.
Nesta semana, o ministro da Fazenda, Dario Durigan, afirmou que o governo buscará discutir com o Congresso, no decorrer do ano de 2027, uma revisão dos benefícios fiscais previstos na reforma tributária sobre o consumo.
O objetivo, segundo ele, é reduzir alguns incentivos aprovados a produtos e setores da sociedade para baixar, no futuro, a alíquota da Contribuição Sobre Bens e Serviços (CBS) do governo federal.
Entenda: a reforma tributária prevê manter estável a carga tributária sobre o consumo. Assim, como o Congresso aprovou um amplo conjunto de benefícios para produtos e setores com desoneração ou alíquota reduzida, a alíquota necessária para os demais segmentos da economia ficou mais alta.
“É um primeiro número que mantém a carga tributária conforme aprovado pelo Congresso e vai nos dar as condições, de novo, de fazer um debate claro, já mais baixo do que o governo anterior propôs. Para que a gente siga revendo as exceções, os regimes favorecidos, de modo que a gente tenha uma alíquota menor com tempo”, disse o ministro a jornalistas.
Pontos em comum e diferenças
As duas propostas contemplavam a manutenção do patamar vigente da carga tributária sobre o consumo, algo que penaliza a população mais pobre por conta do alto grau de “regressividade”, ou seja, arrecada-se proporcionalmente mais de quem ganha menos.
Números da Receita mostram que impostos sobre bens e serviços, ou seja, os tributos indiretos embutidos nos preços, são muito maiores do que nos países desenvolvidos, enquanto a tributação sobre a renda e o patrimônio (que incidem sobre os mais ricos) tem peso menor no Brasil.
Ambas as propostas também traziam o modelo não cumulativo, de imposto sobre valor agregado, vigente no resto do mundo. Isso significa que, ao longo da cadeia de produção, o imposto é cobrado em cada etapa, mas os contribuintes podem descontar o tributo pago anteriormente.
Os dois projetos também prometiam simplificar o sistema tributário, diminuir custo das empresas, conferir maior transparência, combater a sonegação fiscal, desonerar as exportações e gerar mais investimentos na economia.
A reforma aprovada no governo Lula prevê que o IVA seja cobrado no destino, onde os bens e serviços são consumidos, e não mais na origem. A transição será gradual e levará décadas.
Como a proposta do governo Bolsonaro se restringia aos tributos federais, sem incluir impostos estaduais e municipais, ela não tratava dessa mudança.
Tratamentos diferenciados
As duas reformas também previam tratamento diferenciado para setores da sociedade, ou produtos específicos. Veja abaixo:
Simples Nacional: manutenção do benefício foi proposta no governo Bolsonaro, e também foi previsto na reforma tributária aprovada na gestão do presidente Lula. As empresas poderão optar se permanecem no regime, ou se optam pelo novo modelo (híbrido) que permite abater créditos tributários. O prazo vai até 20 de dezembro.
Zona Franca de Manaus: governo Bolsonaro propôs que os incentivos fiscais fossem mantidos, com a criação mecanismos específicos para preservar as vantagens competitivas. Zona Franca continuou com benefícios na reforma aprovada no atual governo.
Regime monofásico de combustíveis: foi proposto por Paulo Guedes e mantido na atual reforma. A cobrança continua concentrada em etapas específicas da cadeia, justamente por razões operacionais e de controle tributário.
Regime agrícola: a proposta de Guedes previa a manutenção do regime agrícola para assegurar condições equivalentes de concorrência aos pequenos produtores rurais. A reforma aprovada também manteve tratamento diferenciado para o setor agropecuário e para cooperativas.
Instituições financeiras: A proposta de Guedes previa uma CBS própria de 5,8% para bancos, seguradoras e planos de saúde. Na reforma aprovada, o setor financeiro também recebeu tratamento tributário específico, embora diferente do modelo proposto pelo governo Bolsonaro.
Transporte coletivo: proposta de Guedes previa regime favorecido. No texto aprovado da reforma tributária, o transporte público está entre as atividades beneficiadas.
Cesta básica: a proposta de Guedes previa isenção para receitas obtidas com a venda de produtos da cesta básica. A proposta original da PEC 45 não previa desoneração da cesta básica e defendia uma alíquota uniforme, compensando os mais pobres por meio da devolução de tributos. O benefício para a cesta básica foi incorporado posteriormente, durante a tramitação da reforma no Congresso.
Entidades beneficentes, templos religiosos, partidos políticos e entidades sindicais: a proposta de Guedes previa que a CBS não incidisse sobre entidades beneficentes de assistência social, templos religiosos, partidos políticos, sindicatos, federações e confederações. A reforma aprovada preservou as imunidades constitucionais e os tratamentos tributários previstos para essas entidades.
Venda de imóveis residenciais para pessoa física: a proposta de Guedes previa isenção da CBS na venda de imóveis residenciais para pessoas físicas. Já a reforma aprovada conferiu ao setor imobiliário um regime específico, com redutores de ajuste e regras próprias de tributação.
Escopo da reforma tributária
A proposta de Paulo Guedes citava mudanças em outras bases de tributação, como renda, folha de salários e, também, o imposto seletivo.
Defendia redução da tributação sobre empresas e tributação de dividendos para menos pejotização e mais investimento. O texto chegou a ser aprovado pela Câmara dos Deputados, mas não foi adiante.
Além disso, a apresentação divulgada em 2020 pela equipe econômica do governo Bolsonaro também citava a desoneração da folha de salários para redução do custo do trabalho formal. Não falava como isso seria feito, mas Guedes chegou a defender a criação de um imposto sobre transações financeiras.
O governo petista, por sua vez, cumpriu a promessa do presidente Lula de ampliar a faixa de isenção do IR para até R$ 5 mil.
A estimativa da alíquota da CBS em 11,3% para 2027 gerou críticas do setor produtivo; valor está abaixo dos 12% projetados pela gestão anterior.
