Descentralização fiscal silenciosa: o aumento do gasto de estados e municípios após a pandemia

O debate fiscal brasileiro tem girado quase inteiramente em torno do governo federal: metas de primário, arcabouço fiscal, Bolsa Família, isenção do IRPF, dívida bruta. Agenda relevante, mas que esconde uma das principais mudanças estruturais no gasto público após a pandemia: a forte elevação das despesas de estados e municípios, fenômeno que foi denominado de "descentralização fiscal silenciosa" por Manoel Pires, meu colega no FGV Ibre.

Sob a ótica das contas nacionais (isto é, do PIB), em que cada despesa é atribuída à esfera que de fato a executa, o gasto primário do governo central "orçamentário" se acomodou cerca de R$ 100 bilhões acima da extrapolação da tendência de 2015-19 —desvio que corresponde, grosso modo, à expansão do Bolsa Família a partir de 2021. Já o gasto dos governos regionais saltou de cerca de R$ 2 trilhões para R$ 2,7 trilhões, em termos reais, desde 2022. Do aumento do gasto do governo geral (governo federal mais estados e municípios) desde 2019, cerca de 70% ocorreu na esfera regional.

Convém lembrar que uma parte não desprezível do que o Tesouro Nacional reporta como despesa federal é, na verdade, transferência a entes subnacionais: complementação ao Fundeb, repasses do SUS, FCDF, Lei Kandir, parte das emendas parlamentares, entre outros. O total transferido pela União para os governos regionais, considerando repartição de receitas e repasses via despesas primárias, passou de 6,2% do PIB na média de 2006-19 para quase 8% do PIB desde 2022.

Essa descentralização fiscal traz três ordens de problemas.

A primeira é de coordenação com a política monetária. O Banco Central reage ao impulso fiscal agregado, não apenas ao da União: entre 2022 e 2025, o impulso do gasto regional somou cerca de R$ 700 bilhões, quase 70% acima dos R$ 400 bilhões do governo central.

A segunda é de sustentabilidade. Só a União é cobrada a gerar primário compatível com a estabilização da dívida pública. Os governos regionais devem sobretudo ao próprio Tesouro, que renegociou essas dívidas em 1997, 2014, 2016 e, agora, com o Propag (2025). Não há disciplina de mercado, e os freios institucionais se resumem aos tetos de gasto com pessoal da LRF, contornáveis por contabilidade criativa, e aos limites de endividamento (que são condicionados pelo rating do Capag, altamente pró-cíclico). Os ganhos da bonança viram gasto permanente, sem poupança; as perdas, contudo, são socializadas.

A terceira é o efeito sobre a própria capacidade da União de cumprir suas metas de resultado primário. Pela despesa, as transferências aos governos regionais cresceram expressivamente desde 2020. Pela receita, metade da arrecadação de IR e IPI é repartida automaticamente via FPE, FPM e fundos regionais —valendo notar que os percentuais de FPM vêm sendo elevados pelo Congresso frequentemente, como foi o caso em 2021.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000 foi um marco, mas foi desenhada para outro país e falhou em diversos aspectos. Precisamos aprimorá-la, sobretudo no que toca a uma maior responsabilização pelo equilíbrio fiscal, que precisa alcançar também os governos regionais e os demais Poderes.

O Congresso ampliou Fundeb e FPM e converteu as emendas em uma política de gasto descentralizada de R$ 50 bilhões por ano, sem contrapartida em resultado fiscal. Legislativo e Judiciário, em todas as esferas, seguem decidindo reajustes e penduricalhos como se a restrição orçamentária fosse problema exclusivo do Executivo.

A consolidação fiscal que o Brasil precisa implementar não poderá advir somente do Executivo federal.