南南論壇》印尼力推東協印太展望（AOIP） 實施成效未如預期

◎ 林若雩

東協印太展望（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific, 簡稱AOIP）於2019年由東協通過，印尼作為主導國家。前任總統佐科威（Joko Widodo）任內自2022年起推動其主流化，於2023年印尼擔任東協主席國時舉辦AOIP論壇，然而迄今成果未能符合期望。

AOIP核心立場是堅持「東協中心地位」（ASEAN Centrality），並採取不選邊站的平衡外交。

東協印太展望於2019年由東協通過，印尼作為主要執行國家。圖為印尼的紅白色國旗。（美聯社檔案照）最初的目的是為了在美中角力、大國各自推出「印太戰略」的夾縫中，維護「東協中心地位」，避免東協被迫選邊站，並將地緣對抗轉化為包容性的對話平台。然而，實施迄今四年多以來在國際上呈現「低度政治經貿合作進展順利，但核心戰略與安全實效有限」的兩極化評價，其實施成果未能符合期望。

AOIP並不像前美國總統拜登於2022年所提的印太戰略，明白指出中國是威脅；或是如加拿大前外交部長趙美蘭指出中國是世界舞臺上 一個越來越具破壞性的大國（an increasingly disruptive global power）。AOIP主要正面成果：多邊對話與低敏感領域合作，強調包容性、合作而非對抗。在四大優先領域（海洋合作、基礎設施連結性、永續發展目標、經濟合作）已獲得下列具體的推動成果：

一大國戰略對接與認可： 美、日,印、歐盟等主要對話夥伴（Dialogue Partners）已先後發表聯合聲明支持 AOIP。例如日本的「自由開放印太」（FOIP）與 AOIP的行動計劃對接率已超過81%；印度、美國也透過各類基金與援助計畫與東協對接。去年日本首相高市早苗參與東協峰會，與東協發表推進FOIP的新聲明，更明確將FOIP與「東協印太展望」（AOIP）連結，強化與東南亞國家的合作。

一聚焦低敏感度經濟與民生： 在印尼身為主席國（2023年）及後續國家的推動下，AOIP的具體成果多集中在「低垂的果實」（低度政治敏感項目），例如綠色基礎設施、數位發展（如推動《東協數位經濟框架協定》DEFA）、跨境支付、永續旅遊及減塑等海洋環保計畫。

一維護對話平台的召集力： 東協成功利用東亞峰會（EAS）、東協區域論壇（ARF）等現有機制，舉辦「AOIP 論壇」，將 AOIP 塑造成一個「非排他性、不針對特定國家」的包容性合作架構。

日本首相高市早苗（中）去年出席在馬來西亞召開的東協峰會，發表推進「自由開放印度太平洋」（FOIP）的新聲明，明確將FOIP與「東協印太展望」（AOIP）連結。（路透檔案照）東協印太展望（AOIP）由印尼於2022年大力推動迄今四年多以來，期間由於美國總統川普於2025年1月重返白宮，世界發生很大的變化，於關稅、對外關係，AI…有諸多變遷，東協國家面對劇變也難以承擔。儘管外交與經濟對接有所進展，但多數國際智庫與學者認為AOIP仍面臨實質瓶頸。

主要挑戰與侷限即在於AOIP缺乏戰略約束力。分析侷限的要點如下：

一防務與安全領域進展遲緩：東協防長擴大會議（ADMM-Plus）在AOIP 發表4年後（2023年）才通過防務領域的實施概念文件，且受限於共識決，每年僅能核准一項非正式、一次性的活動，顯示各國在敏感的安全防務合作上缺乏熱情與共識。

一缺乏實質約束力與資金：AOIP文件本身屬於「願景/展望」性質，而非綁定性的條約，缺乏獨立的運作資金與明確的強制執行時間表，往往流於形式上的宣示。

一難以抗衡大國的「小多邊主義」：隨著美中對抗加劇，美國與盟友加速建立如AUKUS（美英澳三邊安全夥伴關係）、Quad（四方安全對話）以及具有排他性的IPEF（印太經濟架構）。這些「小多邊」機制實質上正在架空與削弱東協在印太區域機制的中心主導能力。

一東協內部凝聚力面臨考驗：成員國對美中兩大國的親疏立場不同（例如柬埔寨、寮國較親中；菲、星、越等國則在不同程度上尋求美、日合作抗衡）。在南海爭端、緬甸內亂等核心地緣政治危機上，東協難以透過AOIP展現一致且強力的戰略反制。

印尼前任總統佐科威（Joko Widodo）是東協印太展望（AOIP）的主要催生與執行者。（歐新社檔案照）甚且，從印尼前任總統佐科威到現任總統普拉伯沃（Prabowo Subianto），印尼對AOIP的推動態度出現了顯著的轉變。深入觀察整體而言，這種轉變是從佐科威時期的「制度催生與全面主流化」，過渡到普拉伯沃時期的「實用主義外交與多邊去中心化」。印尼兩任政府的推動態度與核心思維對比如下：一、佐科威政府：AOIP的催生者與「制度化」推手（2014－2024年），二、普拉伯沃現任政府：實用主義與「超越東協」的多邊外交（2024年至今），三、普拉伯沃採取經濟與國家財政至上（實用主義），四、普拉伯沃外交場域的「去東協中心化」。

現任總統普拉伯沃上任後，2024年積極帶領印尼加入「金磚國家集團」（BRICS），並頻繁出訪中東及全球南方大國。雖然他在出席東協峰會及與印太夥伴（如澳洲總理、日本）會面時，仍會依循外交慣例重申「支持以東協為中心、支持 AOIP」的官方立場，但這更像是一種「維持區域和諧的外交防線」，而非印尼主動出擊的戰略主軸。

一言以蔽之，由印尼前任總統佐科威催生的《東協印太展望》AOIP在建立國際對話共識、推動區域綠色及數位轉型上是頗具成功的實踐；但在解決地緣政治衝突、阻止地緣經濟碎片化以及實質維持東協在印太戰略中的核心主導權方面，目前仍停留在理想願景階段，可以說實際效果相對有限。

印尼總統普拉伯沃對AOIP推動態度有所轉變，強調「實用主義外交與多邊去中心化」。（法新社檔案照）