Am Mittwoch werden sich die EU-Außenminister in den Wicklow Mountains über einen radikalen Vorschlag beugen. Er kommt aus Berlin, ist wohl mit Paris abgesprochen und betrifft den Europäischen Auswärtigen Dienst, kurz EAD. Für diese Behörde, die von der EU-Außenvertreterin Kaja Kallas geleitet wird, arbeiten 2900 Beamte und fast 2500 weitere Beschäftigte, etwa die Hälfte davon in Brüssel, die andere Hälfte in den 145 EU-Delegationen und Büros, die rund um den Erdball verteilt sind.
Künftig soll sich das ändern: Deutschland will die meisten Stellen des Dienstes in die EU-Kommission verlagern und dort das gesamte Außenhandeln der Union besser koordinieren. So soll die Außenpolitik enger mit Kompetenzen verzahnt werden, die bei der Kommission liegen, etwa für Erweiterung und Rüstung.
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Das wäre nicht nur eine Reform an Haupt und Gliedern. Der Vorstoß ist Teil eines seit Langem laufenden Machtkampfs zwischen Kallas und Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen um die Frage, wer die Außenpolitik der Union bestimmt. Und obwohl sich Berlin um einen Interessenausgleich bemüht – Kallas verliert „ihren“ Dienst, soll aber an Einfluss in der Kommission gewinnen –, deutet vieles darauf hin, dass von der Leyen die eigentliche Gewinnerin der Reform wäre.
Die F.A.Z. erfuhr Details der Pläne, für die es bisher nur interne deutsch-französische Überlegungen gibt, aber noch kein gemeinsames Papier. Es soll erst nach der Debatte finalisiert werden, die im sogenannten „Gymnich“-Format läuft, einem informellen Treffen der Minister. Das erste dieser Art fand 1984 auf Schloss Gymnich nahe Köln statt. Die irische Ratspräsidentschaft hat ein Golf-Resort südlich von Dublin dafür ausgewählt.
Dem Hohen Beauftragten fehlen die Machtmittel
Geschaffen wurde der EAD im Jahr 2010 mit dem Vertrag von Lissabon. Nach 16 Jahren sei es an der Zeit, die Strukturen zu überprüfen, ist nun zu hören. Sie wurden maßgeblich von Berlin und Paris geprägt. Beide schufen den EAD als autonome Behörde und unterstellten sie dem Hohen Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik. Der hatte bis dahin nur Zugriff auf rund 400 Beamte des Ratssekretariats, das die Mitgliedstaaten vertritt. Die Kommission gab dagegen mehr als 1000 Beamte ab und löste ihre Generaldirektion für Außenbeziehungen (RELEX) auf. Zudem entsenden die Mitgliedstaaten bis heute rund ein Drittel des Personals als nationale Diplomaten. Die Idee: Der Dienst sollte die Interessen aller Akteure amalgamieren und eine schlagkräftige Außenpolitik unterlegen.
Funktioniert hat das nie, weil dem Hohen Beauftragten die Machtmittel fehlen. Er oder sie kann zivile und militärische Missionen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik vorschlagen, braucht dafür aber immer konsensuelle Beschlüsse. Bei Sanktionen beschränkt sich das Vorschlagsrecht auf Personen und Organisationen, die mit Reise- und Vermögenssperren belegt werden. Alles andere – Handel, Finanzen, Energie – kommt von den zuständigen Generaldirektionen, den Brüsseler „Ministerien“ der Kommission. In der Praxis ist der EAD deshalb nicht viel mehr als eine Maschine, die Strategiepapiere schreibt und permanent Erklärungen zu allen möglichen Entwicklungen auf der Welt mit den Mitgliedstaaten abstimmt.
Die Machtmittel, auf die es in heutigen Konflikten ankommt, liegen dagegen in der Kommission. Sie hat ein riesiges Budget und das „Global Gateway“-Programm, mit dem sie geostrategische Investitionen finanzieren kann. Sie steuert die Nachbarschafts- und Erweiterungspolitik und hat die exklusive Kompetenz für den Außenhandel, das wohl wichtigste Instrument. Sie finanziert die Ukraine, zivil und militärisch. Sie betreibt das Weltraumprogramm der Union und schaltet sich zunehmend in die Verteidigungspolitik ein, etwa mit dem SAFE-Programm, das 150 Milliarden Euro an Krediten für gemeinsame Aufrüstung vergibt. Zudem hat sie mit Ursula von der Leyen eine Präsidentin, die mit geopolitischem Anspruch auftritt.
Kallas soll in der Kommission aufgewertet werden
Das führt immer wieder zu Reibereien mit Kallas und dem EAD, auch mit Mitgliedstaaten. Als von der Leyen nach dem Hamas-Angriff auf Israel klar Partei für Israel ergriff, warfen ihr Staaten wie Spanien Einseitigkeit vor. In dem seit Monaten schwelenden Streit darüber, ob die EU die Einfuhr von Waren aus israelischen Siedlungen verbieten soll, haben sich die Institutionen verhakt. Die Kommission hält das für eine Sanktion, die nur einstimmig verhängt werden kann. Die Außenbeauftragte Kallas sieht es dagegen als Handelsmaßnahme, die mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden könnte. Allerdings liegt das Vorschlagsrecht dafür nicht bei ihr, sondern bei der Kommission.
Dieses Beispiel wird genannt, um die Notwendigkeit einer Strukturreform zu begründen. Die Hohe Vertreterin ist zwar zugleich auch Vizepräsidentin der EU-Kommission. Sie soll in dieser Rolle die Politik anderer Kommissare koordinieren: gegenüber der östlichen Nachbarschaft und der Mittelmeerregion, bei internationalen Partnerschaften, bei der Erweiterung und sogar bei Außenhandelsinstrumenten. In der Praxis hat sie aber keinen spürbaren Einfluss auf die Entscheidungen – schon weil ihr der Zugriff auf die zuständigen Generaldirektionen fehlt.
Das soll sich gemäß dem deutschen Vorschlag ändern, auch wenn er noch recht skizzenhaft ist. Die Außenbeauftragte soll demnach zur exekutiven Vizepräsidentin aufgewertet werden und die Politik in den Bereichen Nachbarschaft, Erweiterung und Verteidigung steuern, eventuell auch im Außenhandel. Das impliziert ein Weisungsrecht. Die alte Generaldirektion für Außenbeziehungen würde in neuem Gewand wiedererstehen. Im EAD selbst blieben äußerstenfalls nur jene Einheiten zurück, die gemeinsame zivile oder militärische Einsätze der Mitgliedstaaten planen und leiten. Das sind rund 450 Stellen, etwa 15 Prozent der Beamtenschaft.
Wie reagieren die anderen Mitgliedstaaten?
Ob dieses Modell Kallas wirklich stärken würde, ist aber fraglich. Sie würde die organisatorische Autonomie verlieren und müsste sich in der Kommission der Präsidentin unterwerfen, die gemäß den EU-Verträgen die Leitlinien der Politik vorgibt. Es wäre wie in einer nationalen Regierung: Auch da bestimmt am Ende der Regierungschef, wo es langgeht. Die Außenbeauftragte hat das sogleich erkannt. „Ein paar Stühle vom EAD zur Kommission zu verlegen, wird weder die Lage im Nahen Osten verbessern noch Russlands Krieg beenden“, sagte ein Beamter. Daran soll also nichts geändert werden. Begrüßen würde Kallas aber, wenn gleichwohl ihre Rolle als Vizepräsidentin der Kommission „zur besseren Koordinierung der für die Außenpolitik zuständigen Referate“ gestärkt würde. Dazu will sie am Mittwoch eigene Vorschläge machen.
Offen ist, wie andere Mitgliedstaaten auf den deutschen Vorstoß reagieren. Deutschland hat ein Dutzend von ihnen vor der Debatte in Wicklow kontaktiert, die Reaktionen waren gemischt. Vorbehalte gibt es insbesondere, was eine Stärkung der Kommission angeht. Deshalb will Berlin auch die strategische Steuerung der Außenpolitik durch den Europäischen Rat erhöhen. Da haben die Regierungschefs das Sagen.
Für die EU wäre eine Reform ein Herkulesakt. Mit schnellen Entscheidungen ist nicht zu rechnen. Sie könnten nur einstimmig fallen, auch wenn der EU-Vertrag selbst nicht angetastet werden soll. Aber die Debatte beginnt nun – und wird den Machtkampf zwischen von der Leyen und Kallas weiter verschärfen.
