Más de 1.000 días sin nuevos Presupuestos: ¿hasta cuándo puede vivir España con las cuentas de 2023?

La Estatua de la Libertad es mucho más que un monumento: es el símbolo más reconocible de EE UU y un reclamo turístico que cada año atrae a millones de visitantes de todo el mundo. Sin embargo, ni siquiera esta condición de ícono nacional la ha librado de las consecuencias del bloqueo presupuestario, el temido government shutdown estadounidense. Miss Liberty, como se conoce popularmente el monumento entre los locales, tuvo que cerrar sus puertas en más de una ocasión porque el Congreso no logró ponerse de acuerdo para desbloquear a tiempo la financiación de la administración federal. El cese reciente más largo del monumento fue en 2013 y duró 12 días. A casi 6.000 kilómetros de distancia, en España, la legislación no contempla escenarios tan drásticos. Prueba de ello son los últimos años, en los que ni la Alhambra ni el Museo del Prado han dejado de recibir visitantes, ni mucho menos se ha paralizado el gasto público, aunque el país acumula ya más de 1.000 días sin que el Gobierno haya puesto sobre la mesa unos nuevos Presupuestos Generales del Estado.

España lleva cuatro años funcionando con las cuentas de 2023, que a golpe de prórroga se han convertido en las más longevas de la democracia. Es también la primera vez que una legislatura termina sin que se haya presentado ni un solo proyecto de Presupuestos. El motivo es político. El Gobierno ha evitado presentar las cuentas, pese a anunciarlas cada año, a sabiendas de que un Parlamento donde carece de mayoría las habría tumbado y habría precipitado una convocatoria electoral, como ocurrió en 1995 y en 2019. Finalmente, el adelanto electoral ha llegado por otra vía, pero los comicios del 29-N tampoco resolverán el bloqueo a corto plazo, porque el Ejecutivo que salga de las urnas no tendrá tiempo suficiente para evitar que 2027 arranque con una nueva prórroga.

Mientras tanto, la maquinaria estatal ha seguido rodando. La Constitución y la Ley General Presupuestaria prevén que las cuentas vigentes se amplíen automáticamente —y sin límites temporales— si el Gobierno no logra aprobar unas nuevas en tiempo y forma. “El gasto ya autorizado continúa y el Gobierno puede atender nuevas necesidades mediante modificaciones presupuestarias, leyes específicas o decretos”, resume el catedrático de Economía Santiago Lago. Así, monumentos como la Alhambra han mantenido abiertas sus puertas, las comunidades autónomas han seguido recibiendo recursos para financiar la educación y la sanidad y los jubilados y funcionarios han ingresado sus pensiones y sueldos.

Es más: las magnitudes macroeconómicas, lejos de dar señales de frenazo, siguen sorprendiendo por su rendimiento. El empleo está en récord y la economía crece con fuerza a lomos del tirón del consumo y el crecimiento demográfico, impulsado por los flujos migratorios. Tanto, que el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha vuelto a situar a España como la gran economía que más crece en 2026, con un aumento previsto del PIB del 2,6%. Las variables fiscales también han experimentado una intensa corrección después de los formidables repuntes sufridos a raíz de la crisis del coronavirus: el déficit navega por debajo del umbral máximo del 3% del PIB que exige Bruselas y la deuda ronda el 100%, tras remitir más de 20 puntos porcentuales desde el pico de la pandemia, mejoras logradas más por el intenso avance del PIB y de la inflación que por medidas dirigidas a acelerar el ajuste.

En definitiva, la rueda parece girar incluso sin Presupuestos. ¿Significa que la prórroga es inocua? La respuesta corta es no, sobre todo si se prolonga en el tiempo. La larga es que la parálisis tiene un coste, pero harto difícil de cuantificar. Más que traducirse en puntos perdidos de PIB, un deterioro del saldo fiscal o una debacle de la inversión y el empleo, se materializa en una oportunidad perdida en el terreno económico y en un desgaste en el campo institucional.

Diego Martínez López, catedrático de Economía en la Universidad Pablo de Olavide, lo resume de manera elocuente: “¿Son necesarios los Presupuestos Generales del Estado para tener crecimiento? No. ¿Son necesarios para maximizarlo? Sí”, zanja. La razón es sencilla: las cuentas en vigor fueron diseñadas para atender a una realidad que poco tiene que ver con la actual. Aunque a lo largo de estos años se han aprobado medidas —proyectos de ley, decretos, etcétera— para paliar la parálisis, representan parches a un proyecto que está desfasado y carecen de la coherencia que tendría un planteamiento programático. “La prórroga no impide gastar, pero dificulta gastar mejor y puede reducir el crecimiento potencial a medio plazo”, añade Lago, de la Universidad de Santiago de Compostela.

También la Autoridad Fiscal (Airef) se pronunció en el mismo sentido. Su presidenta, Inés Olóndriz, ha alertado de que las prórrogas presupuestarias, aunque legales y válidas, impiden una buena planificación cuando se prolongan durante demasiado tiempo. “Y esa peor planificación, evidentemente, ralentiza decisiones que pueden afectar al crecimiento económico”. Las iniciativas más castigadas, de hecho, son aquellas con potencial más transformador. Mientras que los gastos con una inercia muy fuerte, como las pensiones o los salarios públicos, se siguen actualizando sin mayores problemas, es más complicado implementar nuevas políticas e inversiones con planificación plurianual, por ejemplo aquellas orientadas a la vivienda —epicentro del malestar social y chispa del adelanto de los comicios—, la mejora de la productividad, la infraestructura o la transición energética.

Rafael Doménech, responsable de Análisis Económico de BBVA Research, incide en que esta inercia juega en contra del “gasto público productivo, que es el que tiene un efecto positivo sobre el crecimiento potencial”. No obstante, explica que es complicado visualizar el coste de la prórroga: no se sabe cuál hubiera sido el crecimiento de la economía española de haberse presentado todos los años los Presupuestos Generales del Estado.

El coordinador del Gabinete Económico Confederal de CC OO, Luis Zarapuz, compara los presupuestos vigentes con un traje hecho a medida hace años: “Si adelgazo o engordo, me sigue arropando, pero no me quedará igual de bien”. Coincide en que la imposibilidad de aprobar unas nuevas cuentas ha restado potencial a la acción del Gobierno, que aun así ha intentado mantener una política de protección de rentas e impulso de los salarios. “Estas políticas han permitido que España sea más resiliente, aunque esta legislatura ha sido menos ambiciosa en materia laboral por la fragmentación parlamentaria”.

La patronal CEOE ha sido uno de los actores más críticos hacia la prórroga. Su presidente, Antonio Garamendi, la ha comparado con un directivo que no presenta las cuentas de su empresa —“él sabe que está en la calle”, ha dicho—, reclamado seguridad jurídica y estabilidad presupuestaria. Porque la falta de planificación crea una incertidumbre que se contagia a la toma de decisiones. “Las familias, pero sobre todo las empresas, no saben si invertir en energía, en vivienda o a qué impuestos se van a enfrentar”, ejemplifica Martínez López. La falta de Presupuestos también genera inseguridad en otras administraciones, como las comunidades y los ayuntamientos, y en aquellos sectores que gestionan contratos con la Administración pública o están altamente regulados, como la electricidad.

Desde la Cámara de Comercio de España confirman que las prórrogas presupuestarias elevan la incertidumbre entre el tejido empresarial, pues aumentan el riesgo de aplazamientos de proyectos vinculados a la inversión pública, el calendario de convocatorias y licitaciones se vuelve menos previsible y se precisa un mayor esfuerzo de seguimiento administrativo. Raúl Mínguez, director del Servicio de Estudios del organismo, subraya además que la exposición a los Presupuestos “es desigual” en función de la relación de la actividad con el sector público.

La construcción, la ingeniería y suministros para infraestructuras, así como las actividades de innovación, servicios tecnológicos y empresas industriales que trabajan codo a codo con el sector público, tienen “mayor sensibilidad potencial”. Lo mismo ocurre con las actividades relacionadas con la rehabilitación y la transición energética, aunque Mínguez cree que los fondos europeos de recuperación han paliado estos años el impulso que hubieran podido imprimir unos nuevos Presupuestos. Al menos en parte. “La inversión podría haber sido mayor o haberse dirigido a proyectos diferentes con unas cuentas actualizadas”.

La nota positiva es que esta incertidumbre interna no ha afectado la percepción de los mercados. Los inversores están premiando la fortaleza económica del país y su holgado superávit por cuenta corriente. La prima de riesgo, que tantos sustos dio durante la Gran Recesión, está en mínimos de 60 puntos básicos y la posibilidad de que España se convierta en una nueva Francia, atrapada en un crecimiento plano y una parálisis institucional, es de momento remota. “Partimos de un binomio déficit/crecimiento mucho más saludable”, asegura Ignacio de la Torre, economista jefe de la firma de inversión Arcano Partners. “Dicho esto, a medio plazo podríamos incurrir en riesgo si cambia la coyuntura, vamos a una recesión que empeoraría el déficit, y no se han acometido reformas fiscales”.

Los Presupuestos son el principal instrumento de política económica de un gobierno. “Sirven para poner orden en las cuentas del Estado”, sintetiza Martínez López, también investigador de Fedea. El concepto existe desde la antigüedad, aunque sus primeros precursores eran simples herramientas contables a disposición del monarca. El presupuesto moderno, como instrumento político y de control democrático, está vinculado a la tradición constitucional inglesa y tiene uno de sus hitos en el Bill of Rights de 1689, que estableció que el rey no podía recaudar impuestos ni usar recursos públicos sin el consentimiento del parlamento.

Ha sido durante el siglo XIX cuando el presupuesto se ha convertido en el instrumento que se conoce hoy en día: un documento programático, en el cual los gobiernos marcan su hoja de ruta económica bajo el control y el escrutinio del Parlamento. Prácticamente todos los Estados modernos elaboran algún tipo de documento en el que prevén ingresos y planifican gastos públicos, aunque con grandes diferencias en función del país en cuanto a nombre, alcance y escenarios en caso de bloqueo.

En España, es en la Constitución de 1978 donde se reconocen los Presupuestos como institución fundamental del sistema político y se fijan las reglas básicas de su elaboración. El artículo 134 determina el plazo para que el Gobierno presente las cuentas ante el Congreso y también establece el mecanismo de prórroga automática si los nuevos presupuestos no entran en vigor a tiempo. La Carta Magna, sin embargo, no establecen un límite temporal a su duración —ni tampoco la ley presupuestaria que desarrolla la prórroga—.

Este calendario empezó a desvirtuarse en la última década, coincidiendo con la creciente fragmentación del arco parlamentario, hasta llegar al extremo actual, en el que una herramienta excepcional como la prórroga se ha convertido en la nueva normalidad. Fuera de España, otros países contemplan —cada uno con sus peculiaridades— la figura de la prórroga, pero esta se suele concebir como un paréntesis. Italia, el país cercano con el que España se suele comparar más y con una larga tradición de inestabilidad política, limita por la Constitución a cuatro meses el uso de la prórroga (llamada esercizio provvisorio). Tampoco Bélgica, gran referente europeo del bloqueo político, es un caso equiparable: entre 2010 y 2011 pasó 541 días sin Gobierno, y por ende no pudo aprobar presupuestos.

En España, a medida que la prórroga se ha consolidado, han ganado peso en paralelo los instrumentos que permiten elevar el gasto por la puerta de atrás, eludiendo el escrutinio parlamentario y la rendición de cuentas, como los decretos y decretos ley y las modificaciones de crédito. Estas alteraciones a las partidas presupuestarias no suelen necesitar el aval de las Cortes y se han disparado en el primer semestre de este año hasta los 77.000 millones, una cuantía que supera la cifra de todo el ejercicio 2025, que ya había alcanzado un récord.

En esta legislatura también se ha tirado más de lo habitual del Fondo de Contingencia para cubrir gasto corriente. El uso indebido de esta hucha, una bolsa destinada a situaciones extraordinarias e inesperadas, no es una práctica nueva, pero el año pasado fue el ejercicio en el que el Gobierno recurrió más a ella para partidas ordinarias y previsibles, solo por detrás de 2018. Según la Airef, el Ejecutivo destinó en 2025 más del 70% del fondo a compromisos cuyo coste se podía estimar de antemano, como misiones internacionales de paz, pensiones no contributivas o ayudas a la dependencia.

Violeta Ruiz Almendral, catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Carlos III de Madrid, rechaza que la prórroga presupuestaria sea una technicality como sostienen algunos economistas. “Si nos ponemos así, entonces también la Constitución lo es, porque se puede modificar”, critica. La jurista enumera cómo el impasse quebranta de un plumazo varios principios con respaldo constitucional, desde el límite de los decretos ley, que en puridad solo podrían dictarse en casos de “extraordinaria y urgente necesidad”, al de universalidad, pues a falta de los Presupuestos no existe ningún otro documento a disposición del Parlamento que proporcione una imagen global de la acción del gobierno.

“La fragmentación del arco político ha convertido lo urgente y extraordinario en el día a día. Lo grave es que se genera un déficit democrático”, lamenta Ruiz Almendral. “El gobierno dirige su política económica, pero tiene que explicarla al Parlamento y someterse a un debate. Si ni siquiera se presenta el proyecto de ley, nadie sabe cuál es tu propuesta; es un vaciamiento de las instituciones de su función”.

Por su parte, Doménech no tiene duda de que se trata de una oportunidad perdida. “En términos de eficiencia estructural, de incertidumbre presupuestaria y en materia de consolidación fiscal”, enumera el también catedrático de Fundamentos del Análisis Económico de la Universidad de Valencia. El año que viene, el nuevo Gobierno tendrá que lidiar con un panorama internacional que seguirá revuelto, un margen fiscal que se agota y sin el colchón del plan de recuperación, que ha finalizado este 2026.

La pregunta que sobrevuela es si hay que cambiar la ley para evitar que se repitan parálisis presupuestarias tan prolongadas. “No se trata de llegar al límite de Estados Unidos, que es un disparate, ni vincular la ausencia de Presupuestos con la dimisión de un Gobierno”, reflexiona Martínez López. “Pero se podrían hacer las prórrogas más incómodas. La ley presupuestaria hay que cambiarla, tiene mucho