Nuevas reglas bancarias en la UE: ¿incentivarán las fusiones?

A mediados de julio, la Comisión Europea publicó su esperada Comunicación sobre la competitividad en el sector bancario. En ella señala un problema conocido: la falta de competitividad de la banca europea en los mercados mayoristas, especialmente frente a los gigantes estadounidenses. La Comisión identifica tres motivos: excesiva fragmentación, insuficiente proporcionalidad regulatoria, y un sistema normativo prolijo y complejo.

Centrándonos en la fragmentación, la Comunicación ofrece su diagnóstico y recetas. Desde la crisis soberana, hace ya más de 15 años, escasean las operaciones transfronterizas. La escasez se achaca a sus magras sinergias, que a su vez se explican por el marco regulatorio y supervisor europeo. En una operación intracomunitaria, el adquirente debe mantener como filial a la entidad adquirida, que tiene que cumplir requerimientos de capital, liquidez, resolución (MREL) y concentración, y contar con un riguroso sistema de gobernanza. Estos requerimientos actúan como cortafuegos a la circulación de liquidez y capital en los grupos y dificultan los ahorros de costes.

¿Por qué, entonces, los bancos en Europa actúan mediante filiales? En la Unión, los bancos disfrutan desde 1993 de su propia zona Schengen (el denominado pasaporte comunitario), que les permite prestar servicios en otros Estados a través de sucursal o incluso sin establecimiento permanente. El pasaporte comunitario supuso un gran avance en Europa; más aun considerando que la libertad de establecimiento interestatal en Estados Unidos se consagró entre 1994 y 1997 o que las restricciones para abrir nuevas sucursales para los bancos españoles se levantaron a finales de los años setenta (en 1989 para las cajas).

Una sucursal intracomunitaria no tiene requerimientos de capital, liquidez o resolución, y puede operar con una estructura de gobierno más ligera. Las restricciones a la circulación de flujos financieros intragrupo y las dificultades para los ahorros de costes se pueden evitar con una sucursal. No obstante, la actuación intracomunitaria mediante sucursales ha sido anecdótica, especialmente para la banca comercial y minorista, con ING en España o Nordea en los países nórdicos como excepciones más notables.

Entre las razones de esta escasa utilización está la oposición de los supervisores nacionales a perder el control sobre sus bancos, y de los propios gobiernos temerosos de perder influencia sobre los inversores en su deuda. Estos temores quedaron reivindicados con la debacle durante la crisis financiera de los bancos islandeses (el famoso Icesave), cuando el fondo de garantía de depósitos islandés no pudo hacer frente a las obligaciones frente a los depositantes británicos y holandeses. La creación de la Unión Bancaria se concibió como una bala de plata contra la fragmentación: un supervisor, una autoridad de resolución y un seguro de depósitos únicos. Una infraestructura europea que permitiera que, por ejemplo, una entidad española operase en Bruselas o en Múnich como lo hace en Cáceres. Pero la Unión Bancaria, más de 10 años después, no ha reducido la fragmentación: las operaciones de fusiones y adquisiciones son pocas y mayoritariamente nacionales.

Y es que la Unión Bancaria sigue sin completarse y, a corto plazo, no parece que haya apetito político para culminarla. La carencia de un fondo de garantía único europeo dificulta —si no imposibilita— la conversión de filiales en sucursales.

Primero, porque los países seguirán cuestionándose la solvencia de los seguros de depósitos de origen, como ilustró el caso islandés; más aún cuando la solvencia bancaria sigue interrelacionada con la del Estado soberano en el que está radicada la entidad. La Comunicación menciona iniciativas legislativas para mitigar el sesgo nacional en las inversiones soberanas, subraya que la mayor parte de las crisis bancarias serán solucionadas conforme al régimen de resolución y señala la necesidad de reforzar mecanismos de liquidez entre los fondos de garantía.

Segundo, la conversión de una filial en sucursal implica el traslado del seguro de depósitos desde el país de acogida al de origen. Pero lo hace sin la consiguiente transferencia de los recursos que la filial habría aportado al seguro de acogida a lo largo de su existencia. El seguro de origen vería incrementadas sustancialmente sus responsabilidades, para lo que previsiblemente tendría que solicitar nuevas aportaciones al resto de los bancos. Las normas comunitarias prevén la transferencia de las aportaciones de únicamente los últimos 12 meses, lo que complica enormemente estas operaciones (véase la litigación entre Letonia y Suecia en 2024). La solución que propone la reforma CMDI, aún en tramitación, de un máximo del 0,1% de los depósitos, tampoco parece suficiente.

Consciente de ello, la Comisión intentará una tercera vía: aligerar los requerimientos prudenciales de las filiales intracomunitarias, para asemejarlas a las sucursales. Propondrá medidas legislativas que faciliten las exenciones o waivers de capital y liquidez, desactivando la oposición de los supervisores locales. Es decir, seguirán siendo filiales y sus depósitos continuarán garantizados por el seguro de depósitos de acogida, pero tendrán menores requerimientos prudenciales, que favorecen el uso de filiales.

Una flexibilización regulatoria del régimen de filiales hará más atractivas las fusiones transfronterizas. La Comunicación cifra en 230.000 millones de euros el capital y la liquidez liberados con la flexibilización de los requerimientos intragrupo. Además, la Comisión quiere ir más allá, eliminando otras barreras nacionales a los procesos de concentración intracomunitaria, entre ellas las de tipo político y las divergencias en regulaciones nacionales (consumo, hipotecarios, etcétera).

La pregunta es si esta vez será la definitiva. El tiempo lo dirá. Los esfuerzos del legislador, de la Comisión y del BCE para crear campeones europeos han tenido escaso éxito hasta la fecha. Echando la vista atrás, la época dorada de las fusiones intracomunitarias fue en los años previos a la crisis financiera global, en un contexto de elevada fragmentación regulatoria y supervisora y fuertes barreras de entrada, pero también de rápido crecimiento económico y grandes esperanzas; en definitiva, de gran optimismo. Quizás esa sea la lección y obliga a matizar el diagnóstico de la Comisión: los reguladores pueden impedir las fusiones, pero la iniciativa no es suya. Unas reglas claras y justas y un árbitro de calidad hacen posible un buen partido, pero los responsables del espectáculo son los jugadores.