Return Hubs: Eine Übergangslösung für die europäische Asylpolitik

Die praktischen Folgen des Kontrollverlusts in Ceuta waren begrenzt, aber die politischen Konsequenzen sind einschneidend. In Brüssel und den Hauptstädten wächst die Einsicht, dass ein „Weiter so“ in der Asylpolitik nicht funktionieren wird. Gefragt sind neue Instrumente, die die Politik als „innovative Lösungen“ verkauft. Die Hoffnungen richten sich auf „Return Hubs“, also Rückkehr- oder Abschiebungszentren in Drittstaaten außerhalb der EU. Für europäische Regierungen ist das attraktiv: Sie lösen ein Problem, indem sie ausreisepflichtige Personen ins Ausland bringen. Das Projekt ist sinnvoll, aber keine magische Lösung, wie manche hoffen. Die Crux liegt woanders – bei einer Weichenstellung, die in Ceuta ins Rampenlicht gerückt wurde.

Return Hubs kann man leicht mit dem Modell der „sicheren Drittstaaten“ verwechseln, obwohl sie einer anderen Logik folgen. Den Unterschied verdeutlicht der frühere Plan der britischen Regierung, Asylbewerber nach Ruanda zu bringen, damit diese dort ihr Asylverfahren erhalten. Ruanda sollte den Schutzbedarf prüfen und auch Schutz gewähren, wenn der Asylantrag erfolgreich ist. Das Vorhaben scheiterte vor dem britischen Supreme Court, weil die Regierung diesen nicht von der Zuverlässigkeit des Asylsystems in Ruanda überzeugen konnte. Das ist kein Einzelfall. Viele Länder ratifizierten zwar die Genfer Flüchtlingskonvention, besitzen aber keine Verwaltungsstrukturen, die die hohen Anforderungen erfüllen, die europäische Richter an sichere Drittstaaten stellen.

Dieses Hindernis umschifft die Politik, wenn sie die Asylverfahren in Europa durchführt. Das geht schnell, wenn relativ eindeutig keine Verfolgung droht. Im ersten Halbjahr wurden in Deutschland über 60 Prozent aller Asylanträge abgelehnt. Diese Personen muss man nicht erst nach Ruanda bringen, zumal dies nach EU-Recht eine vorherige Prüfung voraussetzt, ob Ruanda im Einzelfall sicher ist. Solche mehrfachen Prüfungen sind ineffizient. Wenn – wie derzeit – die Mehrheit der Asylbewerber einen negativen Bescheid bekommt, sollten die EU-Staaten das Asylverfahren selbst machen.

Ein negativer Asylbescheid hat zur Folge, dass die betroffenen Personen freiwillig in die Heimat zurückkehren müssen oder dorthin abgeschoben werden könnten. Allein das passiert selten. Die freiwillige Ausreisepflicht wird systematisch verletzt und auch Abschiebungen scheitern häufig. Im ersten Halbjahr wurden weniger Personen abgeschoben als im gleichen Zeitraum des Vorjahres. Hier kommen die Return Hubs ins Spiel. Diese eignen sich für Herkunftsländer, die die Rücknahme ihrer Bürger systematisch verweigern. Bisher bleiben diese dann meistens dauerhaft in Deutschland. Der illegale Aufenthalt wird zur Einwanderung, wenn Ausreisepflichtige zuerst eine Duldung, früher oder später ein Bleiberecht und schließlich den deutschen Pass bekommen. Dieses Kalkül des Aussitzens können Return Hubs konterkarieren.

Umsetzbar ist die Idee ab diesem Herbst, wenn die neue EU-Rückführungsverordnung in Kraft tritt. Deutschland bildet mit Österreich, Italien, Griechenland und den Niederlanden eine Avantgarde, die ein erstes Projekt möglichst schnell realisieren will. Bei der Ausgestaltung lässt die EU-Gesetzgebung viel Spielraum. Return Hubs können ein vorübergehendes Ziel sein, um die Abschiebung in das Heimatland vorzubereiten. Ebenso denkbar ist jedoch ein dauerhafter Aufenthalt, wenn Deutschland etwa einen Nigerianer in einen Return Hub im Senegal überstellt. Er wird dann entweder vom Senegal abgeschoben, bleibt dort dauerhaft oder kehrt freiwillig ins Herkunftsland zurück. Diese Rückkehroption ist politisch und moralisch wichtig. Wer Return Hubs als inhuman ablehnt, behauptet ein Menschenrecht auf Einwanderung, das es nicht gibt. Schließlich muss das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) künftig prüfen, ob der Return Hub sicher ist.

Es fehlen Partner – die Zahlen wären auch zu klein

Return Hubs sind in Brüssel, Berlin oder Wien leicht verkündet, aber die Partnersuche gestaltet sich schwierig. Selbst wenn sich Mauretanien, Äthiopien, Pakistan oder ein sonstiges Land bereitfindet, dürfte dieses höchstens ein paar hundert Personen aufnehmen. Zwei- oder dreitausend wären bereits viel. Angesichts von 260.000 Ausreisepflichtigen allein in der Bundesrepublik wäre das ein Tropfen auf den heißen Stein. Ein Erfolg braucht daher Skaleneffekte, wenn Überstellungen eine Abschreckungswirkung entfalten. Die Investition in Schlepper lohnt sich nicht, wenn man statt in Ansbach in Armenien landet. Außerdem könnten Return Hubs mehr Ausreisepflichtige zur geförderten freiwilligen Rückkehr bewegen.

Eine solche Abschreckung kann funktionieren – genauso wie der Kontrollverlust in Ceuta durch Gerüchte in den sozialen Medien verstärkt wurde. Allerdings können die Staaten solche Effekte schwer steuern, durch ein intelligentes Design aber fördern: durch die Konzentration auf bestimmte Nationalitäten und begleitende Maßnahmen. So war es auch bei der EU-Türkei-Vereinbarung. Nur wenige Syrer wurden gegen ihren Willen von Griechenland in die Türkei zurückgebracht. Trotzdem kamen deutlich weniger, weil die Türkei wirkungsvoll gegen Schlepper vorging, die Bedingungen auf den griechischen Inseln schlecht waren, die Menschen dort festsaßen, anstatt schnell nach Deutschland zu kommen, und die Zugangszahlen ohnehin zurückgingen. Die Vorstellung wäre naiv, dass man den Grenzzaun in Ceuta abbauen könnte, weil Return Hubs oder Asylverfahren in Drittstaaten abschrecken. Stattdessen braucht es alles zusammen: Restriktionen entlang der Reiserouten und symbolische Maßnahmen.

Return Hubs kann man mit Grenzkontrollen und Sozialleistungskürzungen vergleichen. Sie wirken, haben aber nicht den durchschlagenden Effekt, die die Politik ihnen beimisst. All diese Maßnahmen sind richtig und wichtig, befreien die Politik jedoch nicht davon, im Hintergrund die Gesetze und Verwaltungsstrukturen nachhaltig aufzustellen. Schließlich müsste Deutschland die betroffenen Personen auch in einen Return Hub abschieben, obwohl Abschiebungen auch an hausgemachten Gründen scheitern.

Das zentrale Problem ist ein anderes als die Einrichtung von Return Hubs. Derzeit versprechen die Europäer allen ein individuelles Asylverfahren, die an der Außengrenze um Asyl nachsuchen, auch wenn dieses Recht in Ceuta, Polen und Griechenland nicht immer respektiert wird. Das ist die Gretchenfrage, der sich die Europäer stellen müssen. All die Reformen und Stellschrauben der letzten Jahre begrenzen das Asylrecht, ohne es formal aufzugeben. Eine Strukturreform muss am Kern ansetzen, anstatt nachgelagert die Symptome wie die verletzte Ausreisepflicht zu behandeln.

Allein das ist leichter gesagt als umgesetzt. Es gibt – ähnlich wie bei der deutschen Grundgesetzänderung von 1993, die das Asylrecht drastisch einschränkte – verschiedene Möglichkeiten. Die Abschaffung des subsidiären Schutzes, wie ihn CDU/CSU fordern, ist nur eine Idee, die noch dazu die Asylantragsoption beibehält. Griechenland und Polen wollen Anträge offiziell nicht annehmen, wenn EU-Nachbarländer die Migration politisch instrumentalisieren. All das muss diskutiert und dann umgesetzt werden, wobei die Beschlussverfahren sich unterscheiden. Einige Vorschläge könnten das Europäische Parlament und die EU-Mitgliedstaaten mit Mehrheit umsetzen; andere erfordern die Zustimmung von zahlreichen nationalen Parlamenten mit teils verfassungsändernden Mehrheiten. Den langen Weg zur Grundsatzreform muss die Politik also überbrücken: Genau dafür sind Return Hubs ein geeignetes Instrument als Übergangslösung.

Daniel Thym ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität Konstanz.