El estatus jurídico de Ceuta y Melilla: limitaciones y debate sobre su autonomía

Desde el estallido de la crisis de Ceuta por la entrada masiva de más de 70.000 personas por la frontera del Tarajal desde Marruecos, su presidente, Juan Jesús Vivas, ha pedido reiteradamente una mayor implicación del Gobierno para afrontar la situación ante la ausencia de capacidad legislativa y la limitación de competencias, que dependen en gran medida de la Administración Central del Estado. Esto sucede tanto en Ceuta como en Melilla porque son ciudades autónomas y no comunidades, según se decidió en las leyes orgánicas de 1995 que regulan sendos estatutos de autonomía. Ninguna asume grandes competencias de gestión autonómica como la sanidad o la educación, siendo responsables los respectivos ministerios. Rafael Murillo, profesor de derecho constitucional de la universidad CEU San Pablo, lo resume como un "régimen municipal ampliado con importantes limitaciones".

"Aquí no manda nadie, salvo el presidente de la Ciudad, que está asumiendo responsabilidades que no le corresponden de acuerdo con las leyes", criticó el presidente del PP, Alberto Núñez Feijóo, desde el territorio. Y es que la singularidad institucional de Ceuta y Melilla se traduce en una notable dependencia del Estado. Al carecer de facultades para legislar y no gestionar áreas clave como la educación, la sanidad, la justicia o las políticas de empleo que sí están transferidas a las comunidades autónomas. Estas siguen dependiendo directamente de los respectivos ministerios del Gobierno central. Esta situación limita el margen de actuación de ambas ciudades autónomas y alimenta periódicamente el debate sobre la necesidad de reformar sus estatutos para ampliar su nivel de autogobierno.

Como ciudades autónomas, Ceuta y Melilla tienen "más facultades que los ayuntamientos, pero menos que las comunidades autónomas", resume Murillo. Sus gobiernos locales gestionan competencias en materias como urbanismo, medio ambiente, servicios sociales o turismo, además de servicios urbanos como la recogida de residuos, el alumbrado público y el transporte. También son responsables de la organización de las fiestas locales y de la dirección de la Policía Local. Entre sus atribuciones figura asimismo la tutela de menores, una cuestión especialmente sensible en un contexto de presión migratoria como el actual. Sin embargo, el Estado regula desde Madrid asuntos capitales. Además de la educación, la sanidad y la justicia; el Gobierno central también se encarga de la seguridad y el control fronterizo (Interior), el despliegue militar y la soberanía del territorio (Defensa), el centro penitenciario (Interior), puertos y costas (Transportes y Transición Ecológica) y empleo y seguridad social (Trabajo e Inclusión).

¿Podrían convertirse en comunidades autónomas?

La falta de independencia y de capacidad de gestión ha alimentado en diversas ocasiones el debate sobre una posible conversión en comunidades autónomas. Jurídicamente sí podrían hacerlo, según lo reconoce la Constitución en su artículo 144 y la Disposición Transitoria Quinta. En concreto, las ciudades de Ceuta y Melilla podrían constituirse en Comunidades Autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica. "Lo que ocurre es que políticamente es complicado porque sería darles un poder político manifestado en una capacidad legislativa y eso podría molestar al reino de Marruecos", apostilla el experto en derecho constitucional.

Esa cautela ha predominado entre los principales partidos durante las últimas décadas, ante la posibilidad de que una modificación del estatus jurídico de ambos territorios pudiera desencadenar en una crisis diplomática con el país alauita. Además, se necesitaría "un acuerdo político de gran envergadura para llevarlo a cabo", tanto en Ceuta como en Madrid. En cualquier caso, incluso si ambas llegaran a convertirse en comunidades autónomas, determinadas materias seguirían reservadas en exclusiva al Estado como la inmigración, la extranjería, el asilo, la defensa, las relaciones internacionales y las Fuerzas Armadas, según recoge la Carta Magna. Sí que tendrían capacidad para aprobar leyes, pues sus actuales asambleas, limitadas actualmente a la aprobación de reglamentos y ordenanzas, pasarían a desempeñar funciones equiparables a las de un parlamento autonómico.

Murillo advierte, además, de que una eventual conversión de Ceuta y Melilla en comunidades autónomas no estaría exenta de efectos colaterales sobre el modelo territorial español. A su juicio, la decisión podría abrir un debate más amplio sobre el encaje institucional de otras ciudades y territorios. "Se abriría el melón de que determinadas ciudades también quisieran convertirse en comunidades autónomas", señala el constitucionalista, que recuerda que España ya vivió en el pasado tensiones vinculadas a las aspiraciones de autogobierno de distintas ciudades.