自由開講》監察院可以停擺 監察功能不能消失

◎ 楊聰榮

9月29日，立法院表決27名監察院被提名人，最後全數未獲同意。第6屆監察委員早在7月底任滿，第7屆監察委員至今無法產生。這場人事案表面上是總統提名權與立法院同意權的政治角力，真正值得討論的問題已經超越27名被提名人是否適任，而是當監察院長時間沒有監察委員，台灣究竟要如何維持政府問責、人權保障與權力制衡。

憲法設計監督功能 出現空窗

9月29日，立法院表決27名監察院被提名人，最後全數未獲同意。（資料照）依照現行憲政制度，立法院當然有權否決總統提出的人選。同意權如果只能同意而不能否決，也就失去制度意義。2007年司法院釋字第632號已經指出，立法院對監察委員人事案進行表決，不論結果是同意或不同意，都屬於同意權的行使。從這個角度來看，27人全數遭到否決本身並不是憲政程序失效，而是憲法授權下可能出現的政治結果。

真正的問題在下一步。第7屆監察委員無法產生之後，監察院行政體系雖然仍然存在，人民陳情仍可受理，公務人員仍然可以處理行政事務，需要監察委員作成決定的彈劾、糾正、糾舉等核心職權卻受到實質影響，國家人權委員會的運作也面臨問題。制度沒有完全停止，憲法設計要求的部分監督功能卻出現空窗。

台灣其實已經有過類似經驗。陳水扁執政期間，監察院曾經長達3年多沒有監察委員。當時國家行政沒有癱瘓，人民生活也沒有因為監察院停止核心職權而立即發生巨大變化。這段經驗不能用來證明監察權沒有必要，反而提出一個更根本的問題，台灣真正需要維護的究竟是「監察院」這個憲政組織，還是彈劾、糾正、審計、人權保障與廉政監督等不可缺少的公共功能。

這個區分非常重要。討論監察院存廢，如果只是停留在支持五權憲法或主張五院改三院，很容易重新落入政黨立場。制度改革真正需要處理的是功能配置。即使未來修憲廢除監察院，政府官員違法失職仍然需要受到調查與究責，中央政府預算與決算仍然需要獨立審計，國家人權委員會仍然需要維持制度獨立性，政治獻金、利益衝突及其他廉政監督也不能出現漏洞。

換句話說，廢除一個機關不等於廢除一種國家功能。真正困難的是重新安排權力。

目前的政治局勢反而提供重新討論的機會。民進黨長期主張廢除考試院與監察院，在修憲完成以前，執政者仍然必須依照現行憲法提出監察委員人選。國民黨具有維護五權憲法的歷史傳統，近年黨內也開始出現廢除監察院的聲音。不同政黨原來清楚的立場界線逐漸鬆動，未必代表修憲共識已經形成，至少說明監察院存廢已經不再完全等同於藍綠對立。

制度改革可以分成兩個層次處理。短期必須解決監察權空窗。釋字第632號已經留下制度空間，在監察委員任期屆滿而新任人選尚未產生的情況下，立法者可以透過法律建立適當的過渡機制。行政與立法部門沒有理由把人事僵局無限期延長，再讓制度成本由人民承擔。

長期則應該把監察院存廢正式拉回修憲層次討論。問題不能只問「要不要監察院」，而應逐項盤點現有職權。如果取消監察院，彈劾權由哪一個機關承接，審計權是否需要建立更高度獨立的審計體制，國家人權委員會應採獨立機關模式或其他憲政安排，政府廉政、利益衝突與政治獻金監督如何重新配置，都需要事先設計清楚。

27人全數遭否決後的憲政考題

這也是這次27名監察委員被提名人全數遭否決最值得留下的制度意義。人事案可以被視為一次政黨攻防，也可以成為重新檢查五權憲政架構的契機。如果政治討論只停留在誰提名、誰封殺、誰應該負責，幾個月之後重新提出另一批人選，台灣仍然可能回到同一個僵局。

成熟民主制度真正追求的不是讓每一個憲政機關永遠維持原來的形式，而是確保每一項必要的公共權力都有明確的責任歸屬、充分的民主正當性與有效的制衡機制。監察院可以討論存廢，監察權不能留下真空。27人全數遭否決關上的只是這一輪人事任命的大門，真正應該打開的，是台灣如何重新設計監督制度的憲政討論。

討論監察院存廢，如果只是停留在支持五權憲法或主張五院改三院，很容易重新落入政黨立場。（資料照）