立法院通過無人載具條例 國防與產業分層治理仍存爭議

◎ 楊聰榮

立法院於8月27日三讀通過《強化國防自主暨無人載具產業發展條例》，行政院原先提出的《國防自主無人載具採購特別條例》並未獲得支持。三讀版本規定，整體產業政策由經濟部主管，涉及國防軍用採購時則由國防部主管。中央政府須在6年內循年度預算程序編列2400億元，原則上每年400億元，不足時可依實際需求增編。目前法案仍待立法院完成議案校對，再送請總統公布。

國防需求與產業政策必須分層治理

表面上看，立法院採取折衷設計，經濟部負責產業發展，國防部掌理軍事採購，也納入卓榮泰所堅持的部分原則。真正的爭議沒有完全解決。無人載具究竟是國防戰力建設，還是一般產業振興政策，將直接決定需求由誰提出、規格由誰制定、預算如何編列，以及採購成效由誰負責。

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無人機與無人艇進入軍事體系，不能只從產值、補助家數及工廠產能評估。軍用無人載具必須符合偵察距離、抗干擾能力、資料鏈安全、目標辨識、武器整合、維修補給與戰場生存率等條件。經濟部可以協助擴充產能，卻無法取代國防部判斷作戰情境與戰力缺口。軍事需求若不是整體計畫的起點，產業可能生產出大量可以飛行，卻無法融入國軍指揮、通信及作戰系統的裝備。

國防部主導也不代表排除經濟部。較合理的治理方式，是由國防部提出作戰需求、能力指標、採購節奏與部隊訓練計畫，由經濟部負責供應鏈盤點、技術升級、融資協助、量產能力與國際市場布局。行政院設置的國家無人載具產業發展戰略特別委員會，應負責處理跨部會協調，不能成為增加會議與文件的另一層行政架構。

特別預算與年度預算 制度不應被簡化

在野黨主張年度預算可以強化監督，這項考量具有正當性。年度預算若反覆延宕，軍方將無法簽訂長期採購契約，廠商也不敢提前投資廠房、設備與人力。無人載具技術更新速度極快，採購時程一旦被政治僵局拖延，6年前規劃的機型可能在交貨前已經落後。

特別預算也不等於空白授權。行政院可以提出6年整體計畫，立法院則可要求分階段核定、逐年報告、重大採購專案揭露與審計追蹤。三讀條文規定，單一採購案超過1億元者，主管機關應在決標後30日內提出書面報告，這類監督機制可以保留。更重要的監督應放在戰力是否形成、國產化比例是否提升、關鍵零組件是否排除高風險來源，而不是只比較年度執行率。

2400億元高於行政院原案的2100億元，卻由立法院先決定總額與每年400億元的原則，也留下憲政責任上的疑問。司法院釋字第264號與第391號解釋都指出，立法院不得對行政院預算增加支出，以免施政計畫與政治責任分離。這次是透過法律案設定未來預算義務，是否完全落入憲法第70條的禁止範圍，仍可能產生法律爭議。至少可以確定，立法院若決定金額與執行框架，行政院卻要承擔採購結果，權力與責任便容易失衡。

國防部指出，行政院版的機型、數量與期程，是依據敵情威脅、作戰需求及友盟協調完成評估，並對原案未獲通過表達遺憾。政府接下來不宜只停留在朝野攻防。行政院應儘快公布6年能力建構路線圖，說明各型無人載具的任務、數量、交付時程、國產化要求及驗收標準。立法院則應建立固定審查時程，避免年度預算成為延遲建軍的政治工具。

台灣需要的不是單純擴大無人機產值，而是建立可以在戰時快速補充、持續改良並排除中國高風險零組件的可信任供應鏈。國防部必須掌握軍事需求，經濟部必須建立產業量能，立法院必須確保預算受到有效監督。三個環節只有形成清楚的責任鏈，2400億元才可能轉化為真正的防衛戰力，而不是另一項規模龐大、責任模糊的政策工程。

（作者為時事評論員，公督盟評審委員，ESG碳減量聯盟理事長，任教於台師大）