Gemeinschaftsaufgabe Klimaanpassung: SPD-Minister drängen auf Verfassungsänderung, Union warnt vor Bürokratie und Finanzproblemen

Auf dem Höhepunkt der jüngsten Hitzewelle vor wenigen Tagen fanden fünf sozialdemokratische Bundesminister, es sei nun wirklich höchste Zeit, eine neue Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern ins Grundgesetz zu schreiben: Klimaanpassung und Naturschutz. Der Verdacht lag nahe, dass es dem Quintett vor allem darum ging, das klimapolitische Engagement ihrer Partei zu demonstrieren und den großen Koalitionspartner Union vor sich herzutreiben. Das funktionierte zunächst, und in Teilen der Öffentlichkeit entstand der Eindruck, das Projekt Gemeinschaftsaufgabe sei der Generalschlüssel in Sachen Klimaanpassung.

Bei der Union gibt es grundsätzliche politische und verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Vorhaben. Sie sieht keinen Grund, sich von der Linkspartei abhängig zu machen. Denn die für eine Grundgesetzänderung nötige Zweidrittelmehrheit ist nur mit ihr zu erreichen. Und weil jede Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe in das vom Grundgesetz vorgegebene föderale Verantwortungs-, Kompetenz- und Finanzgefüge eingreift, müssen die sich daraus ergebenden komplexen Probleme in einem langwierigen Prozess abgewogen und kleinteilig geklärt werden.

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Wie es zu den Gemeinschaftsaufgaben kam

Hier eine Auswahl: Wer bezahlt wofür aus welchen Haushaltstiteln? Wie genau kann das Geld unter den engen verfassungsrechtlichen Regeln der kommunalen Selbstverwaltung und kommunalen Finanzhoheit an die Städte und Gemeinden fließen? Wer kontrolliert? Wird eine neue Gemeinschaftsaufgabe eingeführt, müssen neue Richtlinien, Gremien und kleinteilige Verfahren etabliert und also muss auch neue Bürokratie aufgebaut werden. Gemeinschaftsaufgaben lassen sich weder mal eben rasch ins Grundgesetz schreiben, noch handelt es sich bei ihnen um Wunderinstrumente.

Das erklärt, warum es das Projekt Gemeinschaftsaufgabe nach der Bundestagswahl lediglich als Prüfauftrag in den Koalitionsvertrag schaffte. Und beim Prüfen wird es in dieser Legislaturperiode wohl auch bleiben. Während der Klausurtagung der Bundesregierung auf Schloss Neuhardenberg Mitte der Woche bat Kanzler Friedrich Merz seinen neuen Bund-Länder-Koordinator Philipp Amthor (beide CDU), die schon zahlreich vorhandenen Anpassungs- und Hitzeschutzprogramme unter die Lupe zu nehmen. Ziel ist es, sie besser zu verzahnen und damit auch einen Beitrag zur Entbürokratisierung zu leisten. Es mangele weder an Programmen noch an Geld vom Bund, befand der Kanzler und wies darauf hin, dass nach der Verfassung hauptsächlich die Länder für den Hitzeschutz zuständig sind und gemeinsam mit den Kommunen am besten wüssten, „wie es vor Ort um diesen Schutz bestellt ist. Dort sollte deshalb auch entschieden werden.“

Im Grundgesetz gab es Gemeinschaftsaufgaben ursprünglich gar nicht. Vielmehr weist es Bund und Ländern grundsätzlich getrennte Aufgaben zu. Bis in die Sechzigerjahre sah man schlicht keine Notwendigkeit, die Mitwirkung des Bundes an den originären Aufgaben der Länder verfassungsrechtlich zu regeln. Doch unter dem Eindruck der ersten großen Wirtschaftskrise nahmen in der großen Koalition unter Kanzler Kurt Georg Kiesinger (CDU) Ideen für einen „kooperativen Föderalismus“ Gestalt an. In einer Zeit stetig zunehmender staatlicher Aufgaben sollten nicht nur ökonomische, sondern auch gesellschaftliche Entwicklungen stärker gesteuert werden.

Eine Ausweitung der Macht des Bundes?

Drei Gemeinschaftsaufgaben fanden dann 1969 in die Verfassung. Während jene zur Mitwirkung des Bundes beim Hochschulbau 2006 wieder gestrichen wurde, existieren die Gemeinschaftsaufgaben „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ sowie „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ bis heute. Zu letzterer entwickelt sich gerade ein Konflikt. Bund und Länder wollen die Kriterien des entsprechenden Förderprogramms überarbeiten, was nach Berechnungen von Ökonomen dazu führen würde, dass auch mehrere Großstädte an Rhein und Ruhr von 2028 an kein Geld mehr aus dem Topf bekommen.

Mittlerweile gibt es auch Gemeinschaftsaufgaben zur Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre oder eine zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des deutschen Bildungswesens im internationalen Vergleich. Seit 2009 machen es weitere Gemeinschaftsaufgaben möglich, dass Bund und Länder bei der Entwicklung von IT-Systemen für ihre Verwaltungen kooperieren und deren Leistungsfähigkeit messen können.

Unumstritten waren Gemeinschaftsaufgaben nie. Hans Karl Filbinger (CDU), damals Ministerpräsident in Baden-Württemberg, beklagte, das Instrument habe zu einer unrationellen Mischverwaltung und Mischfinanzierung geführt. Andere Landespolitiker warnten davor, der Bund könne seine finanzielle Überlegenheit dazu nutzen, um aus dem „kooperativen Föderalismus“ einen zentral gesteuerten zu machen. In der zu Anfang des Jahrtausends tätigen „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ empfahl der CDU-Abgeordnete und Staatsrechtler Rupert Scholz, die Gemeinschaftsaufgaben ersatzlos zu streichen.

Die Warnungen vor intransparenter Mischfinanzierung und einem zentral gesteuerten Föderalismus sind schwer von der Hand zu weisen. Denn mit Gemeinschaftsaufgaben werden nicht nur neue Fördertöpfe bereitgestellt. Der Bund wirkt nach dem Motto „Wer (mit-)bezahlt, darf (mit-)bestimmen“ immer auch mit gesetzlichen Vorgaben und Kontrolle mit. Dass der sonst so auf die kommunale Selbstverwaltung bedachte Städtetag trotzdem schon seit einiger Zeit vehement für die Einführung einer Gemeinschaftsaufgabe Klimaanpassung wirbt, spricht Bände über ein anderes großes Problem, ohne dessen Lösung auch die Klimaanpassung nicht gelingen kann: die katastrophale Finanzsituation der Kommunen.